— Какия главная цель проведения административной реформы?
— Главная цель ее проведения — это создание эффективной государственной машины, способной служить обществу. Государство должно эффективно защищать права людей, в том числе их права собственников.
— А есть ли в обществе соответствующие запросы на создание такой машины и со стороны элит, и со стороны населения?
— Советский порядок обеспечивался не законом, а партийной властью — сложной смесью писаных и неписаных правил, которые к тому же применялись избирательно. Ликвидировав этот противоестественный порядок, немедленно заменить его верховенством закона мы не смогли: для этого у нас не было соответствующих общественных институций. И, что, пожалуй, еще более важно, не было привычки населения и элит к верховенству закона. Вы правильно задали вопрос о том, есть ли запрос на эти новые условия организации порядка в обществе. Это главная проблема. Но она предполагает, что общество должно само себя реформировать вместе с теми институциями, которые мы заимствуем у других обществ, уже проделавших этот путь. Предпосылки и запросы на эти преобразования должны формироваться непосредственно в процессе реформ. Таким образом общество будет зреть одновременно с внедряемыми институциями.
Конечно, эти институции будут работать в наших условиях не столь эффективно, как в странах либеральной демократии. Возможно, целые десятилетия они будут работать не так, как там. Но все равно нам нужно идти по этому пути, обратно мы вернуться уже не сможем.
— Вы согласны с точкой зрения, что основными заказчиками проведения административной реформы в Украине являются прежде всего международные организации?
— Можно говорить лишь о том, что нам предлагаются те или иные конкретные компоненты реформы или темпы ее проведения. Сами же преобразования в системе управления являются реальной потребностью нашего общества.
— В таком случае, можно ли говорить о том, что международные институции стимулируют политическую элиту Украины, которая не хочет проводить те широкие преобразования, о которых вы говорили?
— Слово «не хочет» означает реальное сопротивление. Я думаю, что многие из тех вещей, о которых мы с вами говорим, просто не осознаны элитой. Люди, которые практически занимаются проведением админреформы, понимают, что государственная машина неэффективна. Но при этом они не осознают всей полноты проблемы. Им хочется свести административную реформу к каким-то техническим усовершенствованиям — изменить число министерств, изменить процедуру принятия решений и так далее. На самом деле эти мероприятия должны быть следствиями глобальных изменений в обществе.
Чтобы осознать проблему в целом, нужно представить себе связи между звеньями той цепи власти и ответственности, которая существует в развитых странах. Первое звено в этой цепи — гражданское общество, которое влияет на государство и контролирует ее действия. Второе — политические партии, отражающие интересы граждан в политическом процессе. Далее следуют представительские органы (парламент и президент) и политически ответственное правительство. И, наконец, последнее звено — собственно государственная машина. И если государство не будет заботится о равномерном развитии звеньев этой цепи, то мы можем получить устрашающие результаты. Например, союз эффективно действующих бюрократов и безответственных (перед обществом) политиков.
Второй момент: административная реформа в нашей стране не является результатом естественного развития общества и государства; это относится и ко многим другим институтам, которые мы заимствуем. Проблема не в том, что мы их заимствуем, а в том, что люди используют новые институции в соответствии со своими стереотипами и навыками. Заимствуя чужие институции, мы неизбежно получаем на протяжении длительного периода результаты, далекие от ожидаемых. Это необходимо предвидеть и постараться скомпенсировать возможные искажения.
— Как вы себе реально представляете это прогнозирование ?
— К примеру, мы говорим о том, что нужно обеспечить прозрачность государственной машины и тогда она будет лучше работать. Но давайте зададим себе вопрос: а эта прозрачность имеет спрос? Есть ли люди, которые готовы активно контролировать государственную машину?
— Итак, мы вновь вышли на то, что таких людей в Украине практически нет.
— Вот потому и нужно, чтобы эта прозрачность была не пассивной, а активной. Если общество пассивно, то эту информацию ему нужно навязывать. В целом формирование гражданского общества нужно осознать как управленческую проблему. Государство самоустранилось от этого процесса. Оно не занимается стимулированием институций гражданского общества. Между тем, эти процессы спонтанны и длительны, можно и нужно делать конкретные шаги для их ускорения. Например, достаточно активно реформировать гуманитарное образование с тем, чтобы оно основывалось на ценностях либерально-демократических, а не, к примеру, коммунистических. Я полагаю, что большинство преподавателей гуманитарных дисциплин в ВУЗах — бывшие преподаватели марксизма-ленинизма. А если это так, то даже через тридцать лет мы не будем иметь гражданского общества.
Далее, за девять лет независимости закон о неприбыльных организациях не был принят. А ведь именно этот документ является законодательной основой функционирования большинства институций гражданского общества.
— Какую роль в результате всех этих преобразований должна быть отведена бюрократии?
— Так получилось, что коммунистический политический блок прекратил свое существование, а нового демократического пока еще нет. И это место заняла бюрократия. Она действовала на уровне инстинкта, у нее не было идеологии захвата власти. И сейчас необходимо создать демократические механизмы для того, чтобы бюрократия заняла надлежащее ей место эффективного орудия легитимной политической власти. В этом суть «бюрократической» проблемы.
Само по себе число бюрократов не является характеристикой «плохой» или «хорошей» государственной машины. Это связано с функциями, которые берет на себя государство. Пока мы из центра управляем всеми процессами, нам поневоле требуется множество бюрократов. Сначала нужно освободить государство от многих функций: передать их органам местного самоуправлкения, негосударственным структурам. Только под сокращенные функции можно сокращать численность чиновников. Иначе сокращение будет временным, а качество управления ухудшится.
— Какие факторы в проведении админреформы вы бы расценили как положительные сдвиги?
— Это, к примеру, усиление роли министров в формировании политики, создание структур для политического согласования решений, то есть комитетов при Кабмине. В них закрытое бюрократическое согласование важных решений заменяется политическим согласованием путем открытого обсуждения. Эта мера позволяет ликвидировать прежнюю практику, когда можно было решить все свои вопросы, попав на прием к министру. Это создание регламента работы правительства, в котором ограничивается влияние Секретариата на политические решения. Все эти факторы можно расценивать как институциональные предпосылки больших перемен. Другое дело, что рядовой человек увидит эти перемены только тогда, когда министры действительно станут политиками, институционально зависимыми от избирателей. Процесс идет, но идет очень трудно. Это объективно небыстрый процесс и ожидания немедленной отдачи носят, на мой взгляд, инфантильный характер.
— Не кажется ли вам, что нынешнее положение с административной реформой чем-то напоминает ситуацию 94 года, когда были предприняты определенные усилия по реформированию системы управления?
— Если говорить о нашей новейшей истории, то я бы выделил три этапа развития нашей государственной машины. Период первый — с 1991 до 1994 года: старая машина развалилась, а новая еще не была создана. У нас было очень слабое государство, которое фактически не контролировало ситуацию в стране. С 94—95 года бюрократия консолидировалась и начала набирать силу. Но поскольку демократические политические институты еще не были развиты, бюрократия превратилась из орудия власти в саму власть. Началом третьего этапа я бы обозначил декабрь прошлого года, когда появились указы президента об админреформе. Именно в этих указах от обсуждений впервые перешли к делу.
— В чем, на ваш взгляд, основная тактическая проблема проведения реформы на нынешнем этапе?
— Сегодня нам очень не хватает единого политического центра, который бы занимался исключительно проведением админреформы и нес политическую ответственность за ее результаты.
— На этот счет есть две точки зрения. Первая: вопросами админреформы должна заниматься администрация Президента. И вторая: этими вопросами должно заниматься правительство (к примеру, министр без портфеля).
— На мой взгляд, не принципиально, кто именно будет этим заниматься. Главное, чтобы соблюдались условия работы такого центра, которые я сформулировал выше. Те, кто говорят, что этим должен заниматься представитель Президента, расценивают правительство как часть бюрократической машины и, в принципе, верно полагают, что реформа не может производиться изнутри реформируемого объекта. Но с другой стороны, декабрьские указы многое изменили, и недаром нынешнее правительство во многих своих акциях проявляет себя как политический орган. В этом смысле министр без портфеля — также вполне приемлемая политическая фигура, способная сконцентрировать на себе ответственность за проведение реформы.
— Как это было в Польше?
— В Польше было не совсем так. Там была группа из нескольких политиков внутри правительства, которая занималась разработкой стратегии и тактики проведения реформы и ее осуществлением.
— В какой мере, на ваш взгляд, можно ли при проведени админреформы использовать в Украине польский опыт?
— Польский опыт очень нам близок, и мы его постоянно используем. Кроме этого, мы изучаем канадскую, шведскую, французскую и другие системы управления. Что касается меры использования этого опыта, то я бы сказал так: мы должны знать все, но брать только то, что нам подходит.
