— Яка головна мета проведення адміністративної реформи?
— Головна мета її проведення — це створення ефективної державної машини, здатної служити суспільству. Держава повинна ефективно захищати права людей, з-поміж них і права власників.
— А чи є в суспільстві відповідні запити на створення такої машини і з боку еліт, і з боку населення?
— Радянський порядок забезпечувався не законом, а партійною владою — складною сумішшю писаних і неписаних правил, які до того ж застосовувалися вибірково. Ліквідувавши цей протиприродний порядок, негайно замінити його верховенством закону ми не змогли: для цього в нас не було відповідних суспільних інституцій. І що, мабуть, іще важливіше, не було звички населення та еліт до верховенства закону. Ви правильно поставили запитання, чи є запит на ці нові умови організації порядку в суспільстві. Це головна проблема. Однак вона передбачає, що суспільство має само себе реформувати разом із тими інституціями, які ми запозичаємо в інших суспільств, що вже пройшли цей шлях. Передумови і запити на ці перетворення мають формуватися безпосередньо в процесі реформ. Таким чином суспільство дозріватиме одночасно з інституціями, що впроваджуються.
Звичайно, ці інституції працюватимуть у наших умовах не так ефективно, як у країнах ліберальної демократії. Можливо, десятиріччя вони працюватимуть не так, як там. Однак усе одно нам треба йти цим шляхом, назад ми повернутися вже не зможемо.
— Ви згодні з точкою зору, що основними замовниками проведення адміністративної реформи в Україні є, передусім, міжнародні організації?
— Можна вести мову лише про те, що нам пропонуються ті чи інші конкретні компоненти реформи або темпи її проведення. Самі ж перетворення в системі управління є реальною потребою нашого суспільства.
— Чи можна у такому разі вести мову про те, що міжнародні інституції стимулюють політичну еліту України, яка не хоче здійснювати ті широкі перетворення, про які ви казали?
— Вислів «не хоче» означає реальний опір. Я думаю, що багато які з тих речей, про які ми з вами ведемо мову, просто не усвідомлені елітою. Люди, які практично займаються проведенням адмінреформи, розуміють, що державна машина неефективна. Однак при цьому вони не усвідомлюють усієї повноти проблеми. Їм хочеться звести адміністративну реформу до якихось технічних удосконалень — змінити кількість міністерств, змінити процедуру прийняття рішень тощо. Насправді, ці заходи мають бути наслідком глобальних змін у суспільстві.
Щоб усвідомити проблему загалом, треба уявити собі зв’язки між ланками того ланцюга влади і відповідальності, яка існує в розвинутих країнах. Перша ланка в цьому ланцюгу — громадянське суспільство, яке впливає на державу і контролює її дії. Друга ланка — політичні партії, що виражають інтереси громадян у політичному процесі. Далі йдуть представницькі органи (парламент і президент) і політично відповідальний уряд. І, нарешті, остання ланка — власне державна машина. І якщо держава не піклуватиметься про рівномірний розвиток ланок цього ланцюга, то ми зможемо отримати страхітливі результати. Наприклад, союз бюрократів, які ефективно діють, і безвідповідальних (перед суспільством) політиків.
Другий момент: адміністративна реформа в нашій країні не є результатом природного розвитку суспільства і держави; це стосується і багатьох інших інститутів, які ми запозичаємо. Проблема не в тому, що ми їх запозичуємо, а в тому, що люди використовують нові інституції відповідно до своїх стереотипів та навичок. Запозичуючи чужі інституції, ми неминуче отримуємо протягом тривалого періоду результати, далекі від очікуваних. Це необхідно передбачувати і постаратися компенсувати можливі спотворення.
— Як ви собі реально уявляєте це прогнозування?
— Наприклад, ми ведемо мову про те, що треба забезпечити прозорість державної машини і тоді вона буде краще працювати. Однак поставмо собі запитання: а ця прозорість має попит? Чи є люди, які готові активно контролювати державну машину?
— Отже, ми знову вийшли на те, що таких людей в Україні практично немає.
— Ось тому і треба, щоб ця прозорість була не пасивною, а активною. Якщо суспільство пасивне, то цю інформацію йому треба нав’язувати. Загалом формування громадянського суспільства треба усвідомити як управлінську проблему. Держава самоусунулася від цього процесу. Вона не займається стимулюванням інституцій громадянського суспільства. Тим часом ці процеси спонтанні і тривалі, можна і треба робити конкретні кроки для їхнього прискорення. Наприклад, достатньо активно реформувати гуманітарну освіту з тим, щоб вона грунтувалася на цінностях ліберально-демократичних, а не комуністичних. Я гадаю, що більшість викладачів гуманітарних дисциплін у вузах — колишні викладачі марксизму-ленінізму. А якщо це так, то навіть через тридцять років ми не будемо мати громадянського суспільства.
Далі. За дев’ять років незалежності закон про неприбуткові організації не було прийнято. А саме цей документ є законодавчою основою функціонування більшості інституцій громадянського суспільства.
— Яку роль внаслідок усіх цих перетворень має бути відведено бюрократії?
— Так вийшло, що комуністичний політичний блок припинив своє існування, а нового демократичного поки що немає. І це місце зайняла бюрократія. Вона діяла на рівні інстинкту, в неї не було ідеології захоплення влади. І тепер необхідно створити демократичні механізми для того, щоб бюрократія посіла належне їй місце ефективного знаряддя легітимної політичної влади. У цьому суть «бюрократичної» проблеми.
Сама по собі кількість бюрократів не є характеристикою «поганої» або «гарної» державної машини. Це пов’язано з функціями, які бере на себе держава. Доки ми із центру управляємо всіма процесами, доти нам мимоволі потрібно безліч бюрократів. Спочатку треба звільнити державу від багатьох функцій — передати їх органам місцевого самоуправління, недержавним структурам. Тільки під скорочені функції можна скорочувати кількість чиновників. Інакше скорочення буде тимчасовим, а якість управління погіршиться.
— Які чинники в проведенні адмінреформи ви б розцінили як позитивні зрушення?
— Це, наприклад, посилення ролі міністрів у формуванні політики, створення структур для політичного узгодження рішень, тобто комітетів при Кабміні. У них закрите бюрократичне узгодження важливих рішень замінюється на політичне узгодження шляхом відкритого обговорення. Це дозволяє ліквідувати колишню практику, коли можна було вирішити всі свої питання, потрапивши на прийом до міністра. Це — створення регламенту роботи уряду, в якому обмежується вплив секретаріату на політичні рішення. Усі ці чинники можна розцінювати як інституційні передумови великих змін. Інша річ, що пересічна людина побачить ці зміни лише тоді, коли міністри дійсно стануть політиками, інституційно залежними від виборців. Процес іде, але йде дуже важко. Це об’єктивно нешвидкий процес, і очікування негайної віддачі мають, на мій погляд, інфантильний характер.
— Чи не здається вам, що нинішнє становище з адміністративною реформою чимось нагадує ситуацію 1994 року, коли було зроблено певні зусилля для реформування системи управління?
— Якщо вести мову про нашу новітню історію, то я б виокремив три етапи розвитку нашої державної машини. Перший період — із 1991-го до 1994 року: стара машина розпалася, а нову ще не було створено. У нас була дуже слабка держава, яка фактично не контролювала ситуацію в країні. Із 1994—1995 рр. бюрократія консолідувалася і почала набирати сили. Але оскільки демократичні політичні інститути ще не були розвинені, бюрократія перетворилася із знаряддя влади на саму владу. Початком третього етапу я б визначив грудень минулого року, коли з’явилися укази Президента про адмінреформу. Саме в цих указах від обговорень уперше перейшли до справи.
— У чому, на ваш погляд, основна тактична проблема проведення реформи на нинішньому етапі?
— Сьогодні нам дуже не вистачає єдиного політичного центру, який би опікувався виключно проведенням адмінреформи і мав політичну відповідальність за її результати.
— З цього приводу є два погляди. Перший: питаннями адмінреформи має займатися адміністрація Президента. І другий: цими питаннями має займатися уряд (наприклад, міністр без портфеля).
— На мій погляд, не принципово, хто саме буде цим займатися. Головне, щоб дотримувалися умови роботи такого центру, які я сформулював вище. Ті, котрі кажуть, що цим повинен займатися представник Президента, розцінюють уряд як частину бюрократичної машини і, в принципі, правильно вважають, що реформа не може проводитися зсередини об’єкта, який реформується. Однак, із другого боку, грудневі укази багато що змінили і недаремно нинішній уряд у багатьох своїх акціях виявляє себе як політичний орган. У цьому сенсі міністр без портфеля також цілком прийнятна політична постать, здатна сконцентрувати на собі відповідальність за проведення реформи.
— Як це було в Польщі?
— У Польщі було не зовсім так. Там була група з кількох політиків усередині уряду, яка займалася розробкою стратегії і тактики проведення реформи та її здійсненням.
— Якою мірою, на ваш погляд, можна під час проведення адмінреформи використати в Україні польський досвід?
— Польський досвід нам дуже близький, і ми його постійно використовуємо. Крім цього, ми вивчаємо канадську, шведську, французьку та інші системи управління. Що стосується міри використання цього досвіду, то я б сказав так: ми повинні знати все, але брати тільки те, що нам підходить.
