В Крыму в соответствии с программой сотрудничества между ОБСЕ и Генеральной прокуратурой Украины состоялся первый из пяти международных семинаров по научно-практической разработке вопросов прокурорской деятельности «Антикоррупционные расследования и стратегия предупреждения коррупции». Семинар открыли Генеральный прокурор Украины Михаил Потебенько и руководитель проекта ОБСЕ Кордула Вольмутер. Как известно, программа сотрудничества Генеральной прокуратуры и ОБСЕ включает три проекта: проведение аналитической работы и обобщение международного опыта и практики борьбы с коррупцией, распространение опыта среди работников прокуратуры Украины, создание базы данных и информационной сети по этой проблеме. В семинаре приняли участие эксперты ОБСЕ: советник по юридическим вопросам посольства США в Украине Владимир Сулжинский, главный прокурор департамента по вопросам организованной преступности и коррупции Генеральной прокуратуры Литовской Республики Альгимантас Клюнка и заместитель директора Службы специальных расследований Литвы Видмантас Брузгис, а также представители центральных, региональных и отраслевых подразделений прокуратуры. На семинаре проанализирована практика предупреждения коррупции, ее правовая база, внесены предложения по их изменению в соответствии с мировым опытом и международным законодательством. К каким же выводам пришли ученые и международные эксперты?
Что надо сделать для того, чтобы поколебать представление мира об Украине, как об одной из наиболее коррумпированных стран? Генеральный прокурор Украины заметил по этому поводу: «Причина этого в том, что Прокуратура, МВД, СБУ одно время ослабили эту работу, наиболее громкие коррупционные дела совершены 5 — 7 лет тому назад. Мы сейчас активно действуем и выявляем факты прошлых лет. Да, и сегодня есть коррупция, но она не больше, чем у других, и не увеличивается в масштабах, с другой стороны, наши действия должны быть направлены на предупреждение коррупции. И главный заслон должен состоять в том, что нам нужно покончить с неприкосновенностью всех категорий кадров — по Конституции у нас у всех равные права и должна быть равная ответственность…» Причиной проведения семинара ОБСЕ именно в Украине Михаил Потебенько назвал не уровень коррумпированности страны, а опыт Украины в этом деле, который признан многими международными экспертами.
В целом только за 2000 год правоохранительными органами выявлено 6160 коррупционных действий, что, вероятно, является только видимой частью этого «айсберга» и характеризует активность действий правоохранительных органов, а не размах явления. Начиная разговор экспертов и прокуроров-практиков, Генеральный прокурор отметил, что удельный вес дел о коррупции, возбужденных органами прокуратуры, составляет около 40 процентов. Однако борьба эта направлена, во-первых, по его словам, в основном против госслужащих нижних рангов (V — VII категории) и депутатов сельских советов (их доля составляет 93 — 98 процентов); во-вторых, судами 62 процента таких дел просто закрыты (а в некоторых областях закрытие дел достигает 75 — 84 процентов!); в-третьих, решения об увольнении коррупционеров с должностей выполнены только в 7,5 процента случаев (60 из 797!), решения о наложении штрафов выполнены в меньше половины случаях, а в некоторых регионах только пятая часть: в Крыму — 21 процент, в Севастополе —17,2 процента; в четвертых, выявление взяточничества имеет тенденцию к уменьшению с 1997 года — на 7,2 процента, а по линии МВД оно уменьшилось вдвое только за последний год. Главным фактором развития коррумпированности общества стала, по мнению экспертов, «тенизация» экономики, которая сейчас превысила 50 процентов валового внутреннего продукта страны.
Называя и другие факты проявления коррупции и ослабления борьбы с ней, эксперты отмечают, что при нынешнем ее уровне в Украине оказываются не эффективными ни «метод кнута», поскольку коррупция становится более изощренной, ни «метод пряника», поскольку любой законный заработок чиновника можно «переплюнуть» размером взятки. Поэтому, как считает преподаватель Института Генеральной прокуратуры по повышению квалификации прокурорско-следовательских кадров Лариса Хруслова , наиболее эффективной будет работа по предупреждению условий, порождающих саму коррупцию, создание адекватной законодательной базы. Ее анализ убедительно показывает, что «на фоне глубокой пораженности общества этим явлением, с принятием нового Уголовного кодекса, других правовых актов, имплементацией антикоррупционных норм международного права в национальное законодательство наблюдается все больше несоответствий с реальностью Закона «О борьбе с коррупцией», который стал по сути… тормозом на пути борьбы с этим злом».
По мнению ученых, выступавших на семинаре, закон сужает круг лиц и само понятие коррупции и не дает возможности квалифицировать как коррупционные дела дачу взятки, посредничество во взяточничестве, предусматривает сравнительно мягкое наказание за вымогательство взятки. Закон налагает на органы прокуратуры не свойственные ей и не предусмотренные ни Конституцией, ни Законом «О прокуратуре» функцию борьбы с коррупцией, он отстраняет нижние звенья органов МВД от составления протоколов об административной ответственности, не разделяет деяния, подлежащие уголовному и административному наказанию, вводит неправомерное при таком размахе коррупции понятие малозначимости деяний, которое практически освобождает от ответственности. Поэтому практически все участники семинара сошлись во мнении, что эффективность Закона Украины «О борьбе с коррупцией» очень низкая и он, как и Закон «О государственной службе» и другие, требует существенной доработки или принятия в новой редакции в соответствии с международными конвенциями. Все украинское законодательство в целом сейчас, как оказалось, не содержит понятия «антикоррупционное расследование». Лариса Хруслова считает, что «целостной общегосударственной стратегии борьбы с коррупцией мы еще не имеем. Отдельные документы, как и сама Национальная программа и Концепция борьбы с коррупцией, утвержденные указами Президента, значительной частью остаются и сегодня не реализованными».
Заместитель руководителя Межведомственного научно-исследовательского центра по проблемам борьбы с коррупцией и организованной преступностью Николай Камлык считает, что повышение эффективности борьбы с коррупцией требует решения целой цепи политических, экономических, правовых и организационных вопросов, к которым надо отнести и повышение политической и экономической стабильности, разработку действенного механизма противодействия неуправляемым политическим конфликтам и криминализации политики, повышение уровня доверия к власти, правоохранительным органам, разработка программы «детенизации» экономики. Ученый считает, что Украине необходима срочная отработка механизма запрещения создания при органах исполнительной власти, правоохранительных органах и судах разного рода внебюджетных фондов и получения ими материальной помощи от субъектов предпринимательской деятельности, ускорение подготовки и принятия парламентом страны законов «О кредите», «О профилактике преступности», «О противодействии легализации средств и имущества, полученных преступным путем», «О борьбе с организованной преступностью» и других, полная имплементация норм международного права в национальное законодательство. При этом Николай Камлык подчеркивает, что при всем этом надо иметь в виду, что хотя абсолютная победа над коррупцией невозможна, ограничение ее не может быть разовой акцией, что следует обеспечивать комплексность средств и методов, усилий власти и общества, направленных на борьбу с коррупцией.
Всего один пример, который показывает, что в Украине не все органы власти заинтересованы в борьбе с коррупцией, а вследствие этого существует поразительный разнобой и в законодательстве, и в практике работы. Начальник отдела по надзору за исполнением законов Генеральной прокуратуры Юрий Лавренюк рассказал, что когда в январе 2000 года СБУ были составлены протоколы о коррупционных действиях за занятие предпринимательской деятельностью, немедленно 22 февраля парламентом были внесены изменения в статью 1 Закона «О предпринимательстве», и согласно новой ее редакции учредительство не квалифицируется как занятие предпринимательской деятельностью. Однако депутаты поспешили и не изменили статью 8 этого же закона, в которой субъект предпринимательской деятельности становится таковым с момента государственной регистрации, а в ней, как известно, участвуют учредители. Это противоречие закона усугубил Пленум Верховного суда, который постановлением от 3 марта 2000 года рекомендует судам при определении коррупционной деятельности руководствоваться именно статьей 8 Закона «О предпринимательстве».
Конечно, за разработку стратегии борьбы с коррупцией в Украине ОБСЕ взялась неспроста: и руководители государства, и ученые признают факт высокой распространенности ее в Украине. Признавая ее пагубное влияние на политические, экономические и социальные проблемы в стране, Президент Украины Леонид Кучма подчеркивал, что коррупция и своеволие чиновников есть сегодня наибольшим препятствием для общественного прогресса. Договоренность о сотрудничестве между ОБСЕ и Генпрокуратурой достигнута во время встречи с Координатором ОБСЕ Питером Буркхартом. Большое значение в этом процессе имеют распространенные сотрудниками ОБСЕ среди юристов Украины конвенции Совета Европы о коррупции в контексте криминального (январь 1999 года) и в контексте гражданского (ноябрь 1999 года) права, Американская конвенция против коррупции от 29 марта 1996 года, а также американский опыт использования тайных методов во время расследования преступлений, связанных с коррупцией, обобщенный материал о котором также распространяется ОБСЕ в Украине.
Создание в структуре МВД специальных подразделений по борьбе с коррупцией среди высших чиновников, о котором объявлено во вторник на этой неделе, несомненно, повысит эффективность борьбы с этим злом. Однако, как сказал Генеральный прокурор Украины Михаил Потебенько, не обилие структур определяет эффективность этой работы. По его мнению, и структур, и законодательных норм у нас достаточно: чиновника за подношение коробки конфет можно засадить на несколько лет, но хотя это формально правильно, но, по сути, издевательство, — говорит Михаил Потебенько. Не хватает в Украине, считает Генеральный прокурор, именно активности и профессионализма работников в тех структурах, которые призваны бороться с коррупцией. Может именно с этого надо начинать — но уже на основе мирового опыта, на основе совершенного законодательства, на основе многогранной деятельности и государства, и всего общества. Иначе будем только топтаться на месте — пришли к выводу участники международного семинара.
