Византийская империя за свою многовековую историю сделала, кроме всего прочего, одно глобальное открытие в сфере управления госаппаратом. Византийцы в свое время решили, что для более эффективного управления чиновниками нужно создавать специальное ведомство, которое будет руководить более эффективной работой. Для борьбы с коррупцией среди бюрократов нужно создать соответствующее бюрократическое ведомство. В результате коррупция процветает, борьба идет, чиновники работают, а госаппарат не уменьшается, а растет. При этом, что самое главное, империя существует и даже процветает, правда, временами. На протяжении последующего тысячелетия византийские методы мало в чем менялись в государстве, которое считало себя преемником Византии. Ныне этим методам ни чужды и страны, которые были созданы после распада СССР.
Сегодня в Украине госчиновники составляют всего полпроцента от общего количества граждан. К примеру, в других странах СНГ чиновников в три-четыре раза больше, чем в Украине. Но при этом уже стало хорошей традицией сбрасывать на них все грехи, и под предлогом админреформы раз в год издавать указ о сокращении количества госслужащих. Правда, после этого их количество растет и это, пожалуй, не всегда плохо. Один из членов комиссии по админреформе профессор Вадим Аверьянов считает, что админреформа, как и всякий сложный процесс, который имеет привлекательную внешнюю форму и малодоступное для понимания содержание, начинает работать на форму. А самым простым и самым доходчивым моментом в админреформе является сокращение госаппарата. Пожалуй сокращение чиновников (кроме всего прочего, суперпопулистский шаг) единственное, что знают об админреформе сограждане.
Впервые об админреформе вслух начали говорить в 1996 году. Тогда была создана небольшая инициативная группа, состоявшая из нескольких депутатов и ученых-правоведов, которые начали разработку стратегии и концепции админреформы. Только через два года, в июле 98-го Президент подписал Указ о проведении админреформы, и только еще через год, в декабре 99-го, Президент подписал три указа, которые ознаменовали реальное начало админрефрмы. Согласно тем указам было достигнуто несколько позитивных моментов, о которых в один голос говорят и ученые, и политики. Во-первых, указы упорядочили терминологию и впервые было утверждено различие между министерствами и другими ведомствами. Во-вторых, состоялось сокращение ведомств и министерств, было упорядочено их вертикальное подчинение и сотрудничество на горизонтальном уровне. И, в-третьих, предлагалось реформировать аппарат Кабинета Министров во главе с министром Кабинета Министров в секретариат. Но как всегда, все хорошие начинания у нас должны пройти через самые непредсказуемые испытания.
Более чем актуальным тезисом Указа Президента, стало предложение проводить структурную реформу Кабмина только на основе пересмотра функций создаваемых ведомств. Таким образом, нужно было исходить в первую очередь из принципа главенства функциональных нагрузок во вновь созданном ведомстве. Но в этом же указе чиновникам предлагалось провести функциональный анализ и дать предложения по реформированию в трехнедельный срок. Таким образом, минимум неделя должна была уйти на создание комиссий, а последующие две недели на собрание материалов и анализ. В результате прошло по большому счету механическое объединение разных ведомств, а прогрессивная идея объединения на основе предварительного функционального анализа потонула в бюрократическом море чьих-то ошибок.
Еще одно новшество — замена аппарата Кабмина на секретариат. То, о чем еще год назад говорили, как о чем-то абсурдном, — свершилось. Министр Кабинета Министров превратился из политика в чиновника. Но в то же время один из инициаторов этих изменений, первый заместитель председателя Комитета по правовой реформе Верховной Рады Игорь Колиушко считает, что структура секретариата Кабмина во многом или даже почти во всем совпала с предыдущим аппаратом. Хотя все отделы, за малыми исключениями, были переименованы. И более того, временное положение о секретариате в своих главных моментах продублировало предыдущее положение об аппарате Кабмина. Так, согласно этому документу, в функции секретариата входит, к примеру, координация работы Кабмина, то есть чиновники координируют деятельность политиков. Кроме этого, почти без изменений осталась процедура визирования документов.
И еще одно. 15 декабря, когда были подписаны указы об админреформе, Президент направил в парламент свои замечания по закону о Кабмине. В них предлагалось оставить должность министра Кабинета Министров, которая, согласно концепции админреформы, упразднялась. Правда, позже Президент отозвал свои предложения и направил новый закон в парламент. Но в ближайшее время этот основополагающий для админреформы документ вряд ли будет принят парламентом. Уж слишком много подводных камней.
В результате благие начинания потихоньку превращаются в простую бюрократическую неразбериху. Хотя, возможно, правая рука часто очень даже неплохо знает, что делает левая. В кулуарах разных ветвей власти можно услышать о так называемой теории экономии права. Согласно этой теории, чем меньше законов, тем легче работать. Легче, конечно, определенной чиновничьей высокопоставленной прослойке. Вот и получается, что закон о Кабмине лежит уже несколько лет в парламенте. Да не просто лежит, а даже принимается и проходит все чтения, но в результате не подписывается. Кроме этого, таким же образом зависли на уровне комитетов и новый закон о госслужбе, и закон о министерствах и ведомствах. А пока эти законы не будут приняты — не будет законодательного разделения функций министерств и других госорганов, а министры не будут политиками, как это должно быть, а будут чиновниками. То есть админреформа, даже в своих основополагающих моментах, будет топтаться на месте.
Как ни странно, но админреформа нужна не только Украине, но и Западу (одно из основных требований МВФ). Интересно, что соответствующие постановления о проведении реформы идут в ногу с необходимостью выбивать западные кредиты. Так, к примеру, миссия МВФ работала в Киеве с 17 января этого года, а положение о функциональных полномочиях премьера, вице-премьеров и секретаря Кабмина было подписано 21 января. Во время «реструктуризационной» поездки Митюкова в Лондон подписано еще одно постановление о правительственных комитетах и т.д. Может, это, конечно, и случайность, но какая-то уж очень закономерная. МВФ требует от нас админреформы — мы им ее показываем, а выполнять пока только пробуем. Хотя бы на бумаге.
Но все не так уж и пессимистично. На всем пространстве СНГ — мы первые, кто начал подобную реформу. Мы пока единственные, кто старается подвести научную базу под реформирование административного сектора. У нас есть еще один плюс — админреформы требует МВФ, а значит, нам придется ее проводить. Правда, у нас есть и свой большой минус — эту реформу мало кто хочет воспринимать всерьез, а поэтому все стараются ограничить продвижение реформы какими-то внешними атрибутами. А сами чиновники сейчас как ругательство используют идиому: «Пусть на тебя упадет админреформа».
