СИСТЕМА ВЫБОРОВ
В соответствии с предложенным проектом политреформы вводится новый электоральный цикл. Суть его в трех основных положениях:
- все избираемые органы власти функционируют в течение равного срока — 5-и лет (сейчас парламент и органы местного самоуправления избираются на 4 года);
- выборы парламента, органов местного самоуправления и президента проходят раздельно;
- выборы проходят на протяжении одного года (ВР — в марте, местная власть — в сентябре, президент — в ноябре).
Идея уравнения сроков президента, парламента и местной власти, очевидно, направлена на стабилизацию и упрощение всей избирательной системы. В то же время в мировой практике такая схема не является популярной. Достаточно вспомнить США, где даже палаты Конгресса избираются на разные сроки. Кроме того, срок в 5 лет выглядит несколько затянутым. Впрочем, данные возражения можно счесть несущественными.
Второй пункт возражений не вызывает. Уже давно высказывалась мысль относительно беспорядочности формирования органов местного самоуправления — в отношении как самого хода выборов, так и их результатов. Это обстоятельство в основном определяется следующими моментами:
1) Местные выборы находятся под информационным «гнетом» выборов парламентских. Мощные информационные поводы общенационального значения во многом искажают местную картину. В результате выбор определенного числа избирателей определяется ходом парламентской кампании. Причем связь может быть как позитивной (голосую за коммунистов и в Верховной Раде, и в горсовете), так и негативной (голосую за действующего мэра, потому что лень разбираться в местных делах).
Частный случай — традиционная путаница того, что можно сделать на местном и центральном уровнях. Вполне в правилах украинской избирательной кампании объяснять плохое состояние дорог в небедном городе общенациональным экономическим кризисом. Впрочем, эта ситуация связана не только с действующей системой выборов, но и с системой формирования бюджетов.
Характерным является и вопрос о происхождении помощи, оказываемой округам кандидатами в разные органы власти. Мне пришлось быть свидетелем комической ситуации, когда кандидаты в Верховную Раду, городской совет и на пост городского головы «делили» славу за освещение улицы. Картина «находилась в вопиющем противоречии с известными тезисами о том, что человек по природе добр и что он же звучит гордо» (© А. и Б. Стругацкие).
2) Технологически украинские партии не отработали схемы параллельных кампаний в органы власти разного уровня по схеме «снизу вверх». Даже коммунисты, наиболее последовательно проводящие параллельные кампании, ориентируются на обратную схему — наиболее важными считаются выборы в парламент, результативная работа в органах местной власти служит не повышению авторитета партии, а лишь элементом формирования «вертикали советской власти». Результат — оторванность партий от интересов избирателей, которые в основном сосредоточены на местном уровне.
Разделение выборов во времени в определенной степени решает эти вопросы. Правда, было бы логично начинать каждый избирательный цикл именно с местных выборов. Однако это возражение может считаться несущественным.
Более серьезные вопросы, как политические, так и социально-экономические, вызывает идея проведения выборов на протяжении одного года.
С точки зрения институционально-политической, идея проведения всех выборов за один год противоречит идее их разведения во времени. Активная фаза избирательной кампании длится у нас 2 — 3 месяца — уже из этого видно, что, выводя местные выборы из-под гнета выборов парламентских, мы отдаем их во власть выборов президентских. Учитывая, что президентские выборы дают большую поляризацию электората, этот вариант даже менее желателен. В противном случае местные выборы становятся «нулевым туром» президентских выборов. Среди прочего это автоматически приводит к усилению реальной роли президента, что противоречит духу проекта.
Следует также заметить, что перенесение местных выборов, скажем, на май ситуацию не исправляет. Как видим, информационные поводы, связанные с выборами 2004 года, появились еще в 2002 году. Это заставляет думать, что осенние президентские выборы будут оказывать свое негативное влияние даже и на парламентские выборы, отдаленные от них более чем на полгода.
С экономической точки зрения, «залповое» проведение выборов во многом парализует как экономику страны, так и самих кандидатов. Год выборов станет годом «великого передела» — отказа от экономического роста при показной «заботе» о благосостоянии народа (оплата работы агитаторов, материальная помощь и т.п.). В результате может сложиться последовательная схема популистского режима, являющегося уродливой копией европейской системы смены у власти левых и правых.
С другой стороны, выборы являются достаточно дорогостоящим процессом, и партийная жизнь после года выборов будет надолго замирать. Это может самым негативным образом отразиться и на взаимосвязи результатов разных выборов — «крайними», скорее всего, вновь окажутся местные или парламентские выборы, финансирование которых, на фоне президентской кампании, будет осуществляться по остаточному принципу.
Представляется, что идея проведения всех выборов в один год является отражением сложного отношения к этому институту Л.Д. Кучмы. По-человечески понять Президента можно: все избирательные кампании, начиная с 1998 года, строятся на критике его политического курса и личности. Причем противники Президента в средствах не стесняются. Понятно, что сроки этого «безобразия» ему хотелось бы сократить. Иное дело, что строить Конституцию на основе эмоциональных реакций не вполне разумно.
Исходя из приведенных возражений, представляется разумным разделить выборы более радикально, сделав их не чрезвычайным, а рядовым событием политической жизни. Для этого достаточно привязать проведение выборов к конституционным срокам избрания президента и Верховной Рады. А именно: в 2004 году проводятся очередные выборы президента, в 2006 году — Верховной Рады, а мае 2007 года — местных органов власти. При этом местные органы власти, избранные в 2002 году, фактически действуют в условиях уже осуществляемой политической реформы.
Проведение выборов в местные органы власти именно в мае выглядит более осмысленным в связи с тем, что наиболее сложной местной проблемой традиционно является начало отопительного сезона. Сентябрьские выборы не дают новым органам власти осуществить соответствующую подготовку и фактически делают их заложниками мероприятий, осуществленных властью, утратившей доверие избирателей.
ДВУХПАЛАТНЫЙ ПАРЛАМЕНТ
Введение второй палаты парламента, находящееся в русле решений всеукраинского референдума, вызывает наибольшие возражения. Во всяком случае, в нынешнем парламенте сторонников такой схемы очень мало.
Основное возражение заключается даже не в принципиальной непригодности этой схемы для Украины, а в том, что она не имеет смысла без административно-территориальной реформы, предполагающей расширение прав регионов. В то же время основным аргументом в пользу такой схемы является недооценка интересов регионов в случае формирования нижней палаты парламента по т.н. «простой» пропорциональной системе, предполагающей только общенациональные списки (традиционно состоящие в основном из киевлян).
Президентский проект интересен также вот чем. Исторически многопалатные парламенты (будь то английский парламент или французские Генеральные Штаты XVIII века) представляли собой механизм согласования интересов старых (феодальных) и новых (буржуазных) элит. Функция палат ВР может быть примерно такой же. Верхняя палата будет представлять нынешнюю правящую элиту, опирающуюся в основном на административные и финансовые ресурсы и оказавшуюся не в состоянии сформировать устойчивые партийные структуры (определенным исключением является СДПУ(О)). Нижняя палата, напротив, будет представлять контрэлиты, опирающиеся на достаточно массовые партии и движения. Эти группы либо потерпели поражение в конкурентной борьбе (БЮТ), либо еще толком не вступили в борьбу («Наша Украина»), либо и не стремились к реальному участию в переделе собственности (КПУ и СПУ).
В пользу такого предположения свидетельствует своеобразное распределение полномочий палат. В мировой практике совместные заседания парламента — редкость, имеющая в основном церемониальные функции. В украинском варианте список вопросов, решаемых на совместном заседании, весьма существенный, но при этом не предусмотрен механизм уравнивания веса различных по численности палат. Основными функциями нижней палаты является избрание и отставка правительств и принятие законов, а верхней — право вето.
Таким образом, пресловутый «бикамерализм», скорее, представляет собой вариант мажоритарно-пропорциональной системы в соотношении 20/80. Откровенно говоря, все это можно реализовать и в однопалатном парламенте, особенно если учесть, что «двойное вето» (у верхней палаты и у президента) усложняет механизм принятия законов. Автор вообще с недоверием относится к т.н. «простым» избирательным системам (в т.ч. — к действующей несвязанной мажоритарно-пропорциональной). Усилению партий при одновременном учете интересов регионов в большей мере послужила бы одна из «сложных» систем. К таким можно отнести пропорциональную систему с региональными списками (Австрия) или связанную мажоритарно-пропорциональную (Германия).
«ДВУХПАЛАТНОЕ» ПРАВИТЕЛЬСТВО
Отметим, что формирование социально-экономического блока правительства выглядит совершенно логично в русле парламентско-президентской системы. Премьер и члены правительства назначаются и снимаются (вместе или индивидуально) парламентом. Функция президента сводится к представлению в ВР кандидата в премьеры, предложенного ему парламентским большинством. Т.о., влияние Президента скорее является моральным — опираясь на свой авторитет, он может повлиять на выбор депутатов, высказавшись «за» или «против» представляемой кандидатуры.
Силовой блок назначается Президентом без согласования с ВР, но ВР имеет право на отставку этих министров. Как минимум, ВР может отправить в отставку все правительство, включая президентскую квоту, причем президент обязан принять отставку «своих» министров. В то же время в проекте недостаточно четко прописаны (хотя и обозначены) возможности выражения «индивидуального» недоверия министрам президентского блока со стороны ВР. Совершенно же не рассмотрена коллизия, которая возникнет в случае, если президент захочет назначить на тот же пост уже раз отправленного в отставку парламентом министра. В случае отставки всего правительства тут ничего страшного нет (на протяжении 10-и лет мы видели множество «долгожителей», переходивших из кабинета в кабинет), но в случае недовольства действиями или бездействием отдельных министров возникает проблема.
Мнение о том, что силовой блок может оказаться «второй палатой» Кабмина (в частности, благодаря вхождению в его состав главы ГНАУ), представляется обоснованным. Однако, рассматривая этот вопрос, следует иметь в виду, что президентский проект реформы предполагает создание системы сдержек с целью не допустить масштабного передела собственности.
Очевидно, что в такой системе заинтересована большая часть украинских предпринимателей, да и просто трудящихся (хотя последние не всегда это понимают). В то же время негативное отношение продуцируется олигархами из окружения В. Ющенко и Ю. Тимошенко; радикальными коммунистами, мечтающими об «экспроприации экспроприаторов»; антисемитами, убежденными в том, что соответствие деятельности бизнесмена национальным интересам находится в прямой связи с его этническим происхождением.
Поэтому часть возражений можно отнести к тому, что предлагаемый вариант в значительной степени ограничивает «аппетиты» новых экономических элит. В то же время целесообразным было бы сужение влияния министров силового блока на процессы в социально-экономической сфере. В качестве компенсации бизнесменам мог бы быть предложен определенный пакет мер. В частности, разумным шагом была бы модификация УБОП, существенное сокращение полномочий разного рода контролирующих органов силовых структур (в первую очередь — налоговой милиции).
