СИСТЕМА ВИБОРІВ
Відповідно до запропонованого проекту політреформи вводиться новий електоральний цикл. Суть його в трьох основних положеннях:
— всі обрані органи влади функціонують протягом однакового терміну — п’яти років (нині парламент та органи місцевого самоврядування обирають на чотири роки);
— вибори парламенту, органів місцевого самоврядування і президента відбуваються окремо;
— вибори відбуваються протягом одного року (ВР — у березні, місцева влада — у вересні, президент — у листопаді).
Ідея зрівняння термінів президента, парламенту і місцевої влади, очевидно, спрямована на стабілізацію і спрощення всієї виборчої системи. Водночас у світовій практиці така схема не є популярною. Досить пригадати США, де навіть палати Конгресу обирають на різні терміни. Крім того, термін у п’ять років виглядає дещо затягнутим. Проте ці заперечення можна вважати неістотними.
Другий пункт заперечень не викликає. Вже давно висловлювали думку стосовно безладності формування органів місцевого самоврядування — як самого ходу виборів, так і їхніх результатів. Цю обставину переважно визначають наступні моменти:
1) Місцеві вибори знаходяться під інформаційним «гнітом» виборів парламентських. Могутні інформаційні приводи загальнонаціонального значення багато в чому спотворюють місцеву картину. У результаті вибір певної кількості виборців визначає хід парламентської кампанії. Причому зв’язок може бути як позитивним (голосую за комуністів й у Верховній Раді, й у міськраді), так і негативним (голосую за нинішнього мера, бо лінь розбиратися у місцевих справах).
Окремий випадок — традиційна плутанина того, що можна зробити на місцевому і центральному рівнях. Цілком у правилах української виборчої кампанії пояснювати поганий стан доріг у небідному місті загальнонаціональною економічною кризою. Проте ця ситуація пов’язана не тільки з чинною системою виборів, але й із системою формування бюджетів.
Характерним є й питання про походження допомоги, яку надають округам кандидати до різних органів влади. Мені довелося бути свідком комічної ситуації, коли кандидати до Верховної Ради, міської ради і на пост міського голови «ділили» славу за освітлення вулиці. Картина «кричуще суперечила відомим тезам, що людина за природою добра, і що вона ж звучить гордо» (© А. і Б. Стругацькі).
2) Технологічно українські партії не відпрацювали схему паралельних кампаній до органів влади різного рівня за схемою «знизу вгору». Навіть комуністи, які найбільш послідовно проводять паралельні кампанії, орієнтуються на зворотну схему — найважливішими вважаються вибори до парламенту, результативна робота в органах місцевої влади слугує не підвищенню авторитету партії, а є лише елементом формування «вертикалі радянської влади». Результат — відірваність партій від інтересів виборців, які переважно зосереджені на місцевому рівні.
Розділення виборів у часі певним чином вирішує ці питання. Щоправда, було б логічно починати кожен виборчий цикл саме з місцевих виборів. Проте це заперечення можна вважати неістотним.
Серйозніші питання, як політичні, так і соціально-економічні, викликає ідея проведення виборів протягом одного року.
З погляду інституційно-політичного, ідея проведення всіх виборів впродовж одного року суперечить ідеї їхнього розведення у часі. Активна фаза виборчої кампанії триває у нас 2 — 3 місяці, — вже з цього видно, що, виводячи місцеві вибори з-під гніту виборів парламентських, ми віддаємо їх у полон виборам президентським. Зважаючи на те, що президентські вибори дають велику поляризацію електорату, цей варіант навіть менш бажаний. У іншому випадку місцеві вибори стають «нульовим туром» президентських виборів. Серед усього іншого це автоматично призводить до посилення реальної ролі президента, що суперечить духу проекту.
Варто також зауважити, що перенесення місцевих виборів, скажімо, на травень, ситуацію не виправляє. Як бачимо, інформаційні приводи, пов’язані з виборами 2004 року, з’явилися ще у 2002 році. Це примушує думати, що осінні президентські вибори чинитимуть свій негативний вплив навіть і на парламентські вибори, віддалені від них більш ніж на півроку.
З економічного погляду, «залпове» проведення виборів багато в чому паралізує як економіку країни, так і самих кандидатів. Рік виборів стане роком «великого переділу» — відмови від економічного зростання при показній «турботі» про добробут народу (оплата роботи агітаторів, матеріальна допомога тощо). У результаті може скластися послідовна схема популістського режиму, що є потворною копією європейської системи зміни при владі лівих і правих.
З іншого боку, вибори є досить дорогим процесом. У результаті партійне життя після року виборів надовго завмиратиме. Це може найнегативніше позначитися і на взаємозв’язку результатів різних виборів — «крайніми», швидше за все, знову виявляться місцеві або парламентські вибори, фінансування яких на тлі президентської кампанії здійснюватимуть за залишковим принципом.
Уявляється, що ідея проведення всіх виборів протягом одного року є віддзеркаленням складного ставлення до цього інституту Л.Д. Кучми. По- людськи зрозуміти Президента можна: всі виборчі кампанії, починаючи з 1998 року, базуються на критиці його політичного курсу й особистості. Причому противники Президента засобами не гребують. Зрозуміло, що строки цього «неподобства» йому хотілося б скоротити. Інша річ, що будувати Конституцію на основі емоційних реакцій не зовсім розумно.
Зважаючи на наведені заперечення, уявляється розумним розділити вибори більш радикально, зробивши їх не надзвичайною, а буденною подією політичного життя. Для цього досить прив’язати проведення виборів до конституційних термінів обрання президента і Верховної Ради. А саме: в 2004 році проводяться чергові вибори президента, в 2006 році — Верховної Ради, а в травні 2007 року — місцевих органів влади. При цьому місцеві органи влади, обрані в 2002 році, фактично діють в умовах уже здійснюваної політичної реформи.
Проведення виборів до місцевих органів влади саме у травні виглядає більш осмисленим у зв’язку з тим, що найбільш складною місцевою проблемою традиційно є початок опалювального сезону. Вересневі вибори не дають новим органам влади здійснити відповідну підготовку й, фактично, роблять їх заручниками заходів, вжитих владою, яка втратила довіру виборців.
ДВОПАЛАТНИЙ ПАРЛАМЕНТ
Введення другої палати парламенту, що знаходиться в руслі рішень всеукраїнського референдуму, викликає найбільше заперечень. Принаймні, у нинішньому парламенті прихильників такої схеми дуже мало.
Основне заперечення полягає навіть не у принциповій непридатності цієї схеми для України, а в тому, що вона не має сенсу без адміністративно- територіальної реформи, що передбачає розширення прав регіонів. Водночас основним аргументом на користь такої схеми є недооцінка інтересів регіонів у разі формування нижньої палати парламенту за так званою простою пропорційною системою, що передбачає тільки загальнонаціональні списки (до яких традиційно входять здебільшого кияни).
Президентський проект цікавий також ось чим. Історично багатопалатні парламенти (чи то англійський парламент, чи французькі Генеральні Штати XVIII століття) були механізмом узгодження інтересів старих (феодальних) і нових (буржуазних) еліт. Функція палат ВР може бути приблизно такою самою. Верхня палата представлятиме нинішню правлячу еліту, яка спирається переважно на адміністративні та фінансові ресурси і яка, як правило, виявилася не в змозі сформувати стійкі партійні структури (певним винятком є СДПУ(О)). Нижня палата, навпаки, представлятиме контреліти, що спираються на досить масові партії і рухи. Ці групи або зазнали поразки у конкурентній боротьбі (БЮТ), або ще толком не вступили у боротьбу («Наша Україна»), або і не прагнули до реальної участі в переділі власності (КПУ і СПУ).
На користь такого припущення свідчить своєрідний розподіл повноважень палат. У світовій практиці спільні засідання парламенту — рідкість, що має зазвичай церемоніальні функції. В українському варіанті список питань, які вирішують на спільному засіданні, вельми істотний, але при цьому не передбачено механізм зрівнювання ваги різних за чисельністю палат. Основними функціями нижньої палати є обрання і відставка урядів та прийняття законів, а верхньої — право вето.
Таким чином, горезвісний «бікамералізм», швидше, є варіантом мажоритарно-пропорційної системи у співвідношенні 20/80. Відверто кажучи, все це можна реалізувати і в однопалатному парламенті, особливо, якщо врахувати, що «подвійне вето» (у верхньої палати й у президента) ускладнює механізм прийняття законів. Автор узагалі з недовірою ставиться до так званих простих виборчих систем (у т.ч. — до чинної непов’язаної мажоритарно-пропорційної). Зміцненню партій за одночасного врахування інтересів регіонів більше послугувала б одна зі «складних» систем. До таких можна віднести пропорційну систему з регіональними списками (Австрія) або пов’язану мажоритарно-пропорційну (Німеччина).
«ДВОПАЛАТНИЙ» УРЯД
Відзначимо, що формування соціально-економічного блоку уряду виглядає цілком логічним у руслі парламентсько-президентської системи. Прем’єра й членів уряду призначає і знімає (разом чи індивідуально) парламент. Функція президента зводиться до представлення у ВР кандидата в прем’єри, запропонованого йому парламентською більшістю. Таким чином, вплив президента швидше є моральним — спираючись на свій авторитет, він може вплинути на вибір депутатів, висловившись «за» чи «проти» представленої кандидатури.
Силовий блок призначає президент без узгодження з ВР, але ВР має право на відставку цих міністрів. Щонайменше ВР може відправити у відставку весь уряд, включаючи президентську квоту, причому президент зобов’язаний прийняти відставку «своїх» міністрів. Водночас у проекті недостатньо чітко прописано (хоч і позначено) можливості висловлення «індивідуальної» недовіри міністрам президентського блоку зі сторони ВР. А цілком не розглянуто колізію, яка виникне у випадку, якщо президент захоче призначити на той самий пост уже одного разу відправленого у відставку парламентом міністра. У разі відставки всього уряду тут нічого страшного немає (протягом 10-ти років ми бачили безліч «довгожителів», які переходили з кабінету до кабінету), але у разі невдоволення діями або бездіяльністю окремих міністрів виникає проблема.
Думка про те, що силовий блок може виявитися «другою палатою» Кабміну (зокрема, завдяки входженню до його складу голови ДПАУ) уявляється обгрунтованою. Проте розглядаючи це питання, потрібно мати на увазі, що президентський проект реформи передбачає створення системи стримувань із метою не допустити масштабного переділу власності.
Очевидно, що у такій системі зацікавлена велика частина українських підприємців, та й просто трудящих (хоч останні не завжди це розуміють). Водночас негативне ставлення продукують олігархи з оточення В. Ющенка і Ю. Тимошенко; радикальні комуністи, які мріють про «експропріацію експропріаторів»; антисеміти, переконані в тому, що відповідність діяльності бізнесмена національним інтересам знаходиться у прямому зв’язку з його етнічним походженням.
Тому частину заперечень можна віднести до того, що запропонований варіант значно обмежує «апетити» нових економічних еліт. Водночас доцільним було б звуження впливу міністрів силового блоку на процеси в соціально-економічній сфері. Як компенсація бізнесменам міг би бути запропонований певний пакет заходів. Зокрема, розумним кроком була б модифікація УБОЗ, істотне скорочення повноважень різних контролюючих органів силових структур (насамперед, податкової міліції).
