Первая попытка осуществить административно-территориальную реформу (АТР) в 2005 году, которую связывают с тогдашним вице-премьером Р. Безсмертным, оказалась неудачной. Эта история обросла мифами и выдумками о «радикальных объединениях» областей, хотя на самом деле предлагаемые реформы касались главного и актуального и поныне — нежизнеспособности местного самоуправления, его территориальной основы вместе с жесткой финансово-властной централизацией и необходимостью делить власть в районах и областях с государством. Что из этого получилось за восемь-десять лет и, особенно, при диктатуре Януковича — знаем не из книг: нищие сельские и поселковые советы, депрессивность целых территорий в качестве подарочных аргументов сепаратистам на Донбассе. О ситуации в Закарпатье беседуем с Олегом ЛУКШОЙ, экспертом областного Офиса реформ, вице-президентом Ассоциации развития и реформ городов, поселков и сел «Закарпатье — XXI век».
— Чем в вашем понимании является нынешняя админреформа?
— Если коротко выразить суть процесса, то это — создание предпосылок для нового качества жизни в Украине. В условиях тяжелейшего кризиса и недоверия к государственной власти как таковой возникает и проблема осознания необходимости АТР как единственного способа спасения дальнейшего развития и демократического продвижения страны. С другой стороны, граждане должны четко осознать и понять те позитивные изменения, которые принесет формирование жизнеспособных громад через объединение сел, поселков и городов.
Сейчас в Украине 11338 сельских, поселковых и городских советов. Конечно, многие из них включают еще и по несколько сел. В результате АТР должно образоваться ориентировочно 1500 жизнеспособных громад. Жизнеспособных — в широком, комплексном понимании этого понятия, которое включает ресурсный потенциал, высокий уровень и качество жизни граждан, предоставление им подавляющего большинства услуг как местного самоуправления, так и от государственной власти. Подобные реформы по формированию эффективной и жизнеспособной территориальной власти за последние 10-30 лет провели большинство развитых стран Европы и мира.
— Критики админреформы говорят, что для такого хлопотливого дела выбрано не самое лучшее время...
— Критики фундаментальных перемен всегда находят причины, чтобы в стране ничего не менялось, так как это затрагивает их частные интересы. За годы независимости в Украине без катаклизмов или войн исчезли с карты 34 поселка и 494 села. По 22 поселения за год! Этого бы не случилось, если бы нынешняя АТР была осуществлена вовремя. В результате объединения громады получат значительно больше функций и ответственности. В их подчинение перейдут заведения образования, первичной медицины, культуры и спорта, центры соцобеспечения. Они будут финансировать также благоустройство, коммунальную сферу, муниципальную полицию, проекты развития, инфраструктуру и тому подобное.
К поступлениям добавляется 60% налога с физических лиц, что положительно повлияет на доходную часть громады. А в целом налоговая система сформирует систему мотиваций для наполнения бюджета, так как значительная часть средств будет «оседать на местах». Кроме того, бюджет объединенной громады перейдет на прямые отношения с госбюджетом — как это происходит сейчас только с городами областного значения, районами и областями.
Перечисленное — только часть позитивных преимуществ и возможностей, которые открываются перед объединенной громадой. И это — не считая возможности дополнительного финансирования инфраструктуры громады из средств Государственного фонда регионального развития.
Пройдет не так много времени — и все мы убедимся, что в истории независимой Украины еще не было реформы, равнозначной АТР по масштабам и значимости влияния на нашу жизнь и общественное развитие в целом. АТР сама, будучи комплексной, в то же время является частью системных реформ в Украине, которые не могут рассматриваться иначе, как процесс сложных изменений и трансформаций в обществе и системе публичного управления.
— Как процесс подготовки к АТР проходит в Закарпатье?
— В течение почти года, вплоть до одобрения парламентом в феврале 2015 года Закона «О добровольном объединении территориальных громад» и правительством в апреле 2015 года «Методики формирования жизнеспособных территориальных громад», длился неактивный этап медленного и не всегда адекватного осознания местными советами сущности, содержания и технологии осуществления АТР. Этот этап поддерживался в основном усилиями трех ассоциаций органов местного самоуправления, которые объединились в Форум местного самоуправления и общественности Закарпатья «Реформы ради достойной жизни».
Только месяц назад, через команды из Киева, усилиями ОГА наконец началась практическая реализация этапа АТР, связанного с разработкой Перспективного плана формирования жизнеспособных территориальных громад. Первая задача, которую получили от ОГА районы в начале мая, — это срочно обобщить и подать предложения создания жизнеспособных громад на основе консультаций с местными советами для включения в проект Перспективного плана от области с последующим утверждением правительством. Разумеется, на основе действующего закона и Методики.
Правительственные сроки: до 1 июня 2015 года проект Перспективного плана должен был быть одобрен сессией областного совета, а до того — предварительно рассмотрен и одобрен рабочей группой в Минрегионе. И это связывалось с выделением области средств из Государственного фонда регионального развития. В этой сверхзадаче от правительства не учли одного: ключевая позиция в ходе процесса АТР в регионах — Перспективный план — не может быть качественно и должным образом создан на протяжении нескольких недель! Ведь во всех измерениях процесса АТР в области положительных оценок все еще слишком мало. И особенно в измерениях «осознание — непонимание» и «поддержка — противодействие». Более того, невероятная спешка создала реальную угрозу того, что уже в Перспективном плане во многих предложениях из районов может быть заложено выхолащивание сущности комплексного понятия «жизнеспособная громада», а за этим — и самой идеи АТР: соткать территориально-властную основу страны из действительно дееспособных в экономическом, социальном, финансово-бюджетном и развивающем отношениях громад. Результат не задержался: в середине мая из районов поступили предложения, которые в сумме составляли 112 новых громад в Закарпатье.
— Сколько же из них могли стать действительно жизнеспособными?
— В том-то и дело! Сначала люди делали все по своему усмотрению. Но уже через неделю, после разъяснительной работы Офиса реформ, этот показатель упал до 98. Параллельно усилиями управления регионального развития, архитектуры и градостроения ОГА с учетом поданных предложений из районов было проведено моделирование жизнеспособных громад на территории Закарпатья строго в соответствии с критериями действующей Методики правительства. Оно дало совсем другой результат — 38 новых жизнеспособных громад в Закарпатье, что было тут же одобрено в Минрегионе.
Созванная на 28 мая сессия областного совета формально должна была рассмотреть проект Перспективного плана с количеством 38 громад. В этой сложной ситуации областные депутаты и руководство облсовета и ОГА действовали достаточно взвешенно и мудро: не закрывая сессию облсовета, решили взять паузу для консультационно-разъяснительной работы непосредственно во всех районах области, в т.о. усилиями Офиса реформ, ассоциаций органов местного самоуправления, Общественного совета при ОГА, депутатов всех уровней и рабочей группы.
— Вот это деление местных громад «на 4» на местах не восприняли «в штыки»?
— Сближение показателей 98 и 38 новых громад, как компромисс между принципами добровольности объединения и неуклонного соблюдения закона и методики, уже происходит. Тем более что Закарпатье, как никакой другой регион в Украине, имеет все основания для учета существующей специфики руслово-долинного расположения поселений, преобладания крупных по населению поселков и сел, соразмерных с малыми городами, горного характера двух третей районов области, наличием территорий компактного проживания национальных меньшинств и субэтносов и пр. Это подтвердил после ряда встреч во время поездки по Закарпатью один из идеологов и соавторов законопроектов и Методики формирования жизнеспособных громад, директор Института гражданского общества Анатолий Ткачук. Главное, что АТР наконец практически началась в Закарпатье и активно продолжается, несмотря на все угрозы и противодействия.
