Очередное утверждение новым премьер-министром одного из видных региональных лидеров, возрастающее влияние и пресс на государственную политику ряда региональных элит как ресурсообеспеченных и консолидированных политических сообществ вновь делает актуальной проблему «центр—регионы».
Взаимоотношения центра и регионов, региональных и столичных элит, конфликты и напряжения внутри региональных элит (между назначаемыми из центра и избираемыми местными элитами) — безусловно, поучительный сюжет украинской независимости, определяющий центральные темы украинской политики первого демократического десятилетия. Двигаясь в соответствии с этими ориентирами, сделаем небольшой исторический экскурс.
При распаде Советского Союза в Украине не было полноценного «центра» (власти), он только начинал формироваться. Фактически Украина не имела ни центрального правительства, ни центральных элит, ни эффективных демократических институтов, ни демократических актеров (партий, гражданских движений, неправительственных организаций), которые бы генерировали общую национальную политику и стали бы надежным фундаментом демократического политического режима. Показательным парадоксом было то, что «вакуум центра» и сильных центральных элит сочетался с сохранившимся административно-командным механизмом и различными вертикалями власти советского и полусоветского типа, весомыми властными полномочиями центральных органов.
В ходе обретения независимости и демократизации, центр (власть, госаппарат, правительство) формировался и пополнялся за счет «миграций» из регионов множества политических групп, персон, лидеров и т.д. Можно насчитать несколько волн региональных «кадровых приливов», которые к концу 90-х годов «намыли» кадровый набор украинского правящего класса.
Первая волна — это освоение столичного властного центра, прежде всего, парламентского, представителями национально-демократических сил западных регионов Украины. На базе подобного рода миграций и «смешанных браков» со столичной постноменклатурой сформировалась первая неформальная коалиция национал-демократов и посткоммунистической номенклатуры, в тех или иных вариантах и «остаточных» модификациях просуществовавшая до конца 90-х годов.
Вторая волна была связана с недовольством элит ряда «ресурсных регионов» (прежде всего, восточноукраинских) своим представительством и влиянием во властных структурах и перекосами, на их взгляд, в сторону «национализма» во время президентства Леонида Кравчука в 1991—1993 гг. Под напором восточноукраинского директорского лобби (очень влиятельного в начале и середине 90-х) в большую украинскую политику вошла значительная когорта «днепропетровцев» — Л.Д.Кучма, ставший в октябре 1992 г. премьер-министром, а в 1994 г. избранный Президентом Украины, будущий (1997 —1999 гг.) премьер-министр В.Пустовойтенко и ряд других ныне известных политиков. Фактически тогда начался отсчет схваток влиятельных региональных групп за административные и политэкономические возможности «центра».
В 1993 году — первый взлет донецкой региональной группы. На волне шахтерских забастовок, угрожая нелояльностью центру и тогдашнему Президенту Л. Кравчуку, «донецко-шахтерское» лобби провело на должность и.о. премьер-министра своего лоббиста — Е. Звягильского. После избрания Президентом Л.Д.Кучмы и назначения премьер-министром П.Лазаренко началась вторая «днепропетровская колонизация» центра (Ю.Тимошенко, С.Тигипко, В.Пинчук и т.д.).
Кадровый вакуум способствовал формированию нового типа элиты — людей «большого скачка», совершивших головокружительную карьеру. На центральной политической сцене появилось много ярких и одиозных представителей политики и бизнеса — выходцев из регионов.
К концу 90-х центр власти — исполнительной, законодательной — а также украинский политический класс был, в основном, сформирован на базе нескольких больших кадровых миграций и ротаций бизнесовой и политической элиты ресурсных регионов и секторов.
Парламентские (1998 г.) и президентские выборы 1999 г. завершили процесс оформления нынешнего политического режима и институтов властного центра. Принятием ряда законов в правовых нормах и организационных формах были закреплены и оформлены специфические взаимоотношения между центром и регионами. Очевидно, последней региональной кадровой волной, определяющей доступ к структурам исполнительной и законодательной власти, является успех донецкой группы на последних парламентских выборах, создавшей в новом парламенте две влиятельные и многочисленные фракции и проведшей на пост премьер-министра своего лидера.
В этой краткой исторической ретроспекции важны моменты, открывающие возможности для понимания качественных особенностей нынешней украинской политики и роли в ней региональных групп влияния, выступающих в качестве ведущих носителей элитных и политэкономических интересов. Эти особенности следующие.
Несмотря на более чем сотню политических партий в стране, наличие фракций в парламенте (которые, к тому же, в новой Верховной Раде стали приобретать четко выраженные земляческие формы), именно сформированный на основе ресурсных регионов альянс центральных и региональных элит составляет ядро украинского политкласса, вытеснив чисто партийных активистов и лидеров на периферию элитной структуры. Возможно, что лишь с усилением так называемой столичной группы на базе СДПУ(О), которая не привязана к одному из регионов, а пытается работать в общенациональном административном и партийно-идеологическом формате, а также в связи с переходом к парламентско-президентской республике роль ресурсных кланов и региональных элит как неполитических — или, точнее, предполитических — сил будет снижаться, уступая место публичным и общенациональным политическим агентам.
Исходя из специфической роли регионов и региональных элит, сделаем допущение, согласно которому украинское государство пока не вышло на уровень государства-нации. Используя терминологический ряд: «государство-система», «государство-империя», «государство-нация», «несостоявшееся государство» и т.д., этот тип государственности можно определить как «государство-регионы»: взаимоотношения центра и ключевых регионов выполняют системообразующую функцию не столько с точки зрения территориального единства нации, сколько, прежде всего, в смысле организации системы власти. Государства-регионы от государств-наций отличаются, во-первых, тем, что сильны зависимости как центра, так и органов местного самоуправления от региональных элит; во-вторых, здесь можно наблюдать взаимную конвертацию ресурсов и политического влияния между региональным центром и властным центром; в-третьих — территориальный базис государства складывается не на единой общекультурной и общеполитической платформе, но исходя из административных давлений и регионального саботажа, из конкретного соотношения силы и влиятельности региональных центров и групп, из суммы региональных идентичностей и местных патриотизмов. Последние, в свою очередь, активно культивируются региональными элитами для укрепления автономной — внутри (а часто и вопреки) административной вертикали — легитимности, и укрепления своих позиций в торге с центром.
Только сейчас в ненадежной кризисной реальности, в выходе на авансцену новых постпереходных элит, мыслящих общенациональными и партийно-идеологическими категориями и приобретших мандат доверия избирателей на выборах 2002 года, формируется Украина как политическая нация. И только тогда она завершит свое политическое становление, когда в Украине утвердятся и укоренятся институты представительской демократии с организационно сильными и идеологически ориентированными партиями, неправительственными и гражданскими общественными организациями и объединениями, с сильным неправительственным сектором, с ориентированными на рынок СМИ и справедливой судебной системой.
Далее, — ярко выраженный лоббистский тип политики. Здесь, как когда-то говорили советские диссиденты-перестроечники, — «иного не дано», учитывая существование двух вертикалей-опор постсоветского политического режима. Первая — это президенсткая, административно-силовая вертикаль, на вершине которой президент, и которую составляют президентские назначенцы — главы областных и районных администраций, административно-контрольные и силовые структуры. С их помощью обеспечивается административный, кадровый и силовой контроль над регионами, местным самоуправлением, территориальными общинами и т.д. Из этого вытекает: 1) значительное ограничение реальных полномочий местного самоуправления; 2) безусловное доминирование назначаемых из центра региональных администраторов, которые в альянсе с местными силовиками, назначенными центром, имеют контроль над ресурсами, влиянием и властью и занимают доминирующие позиции по отношению к выборным местным элитам. В ряде регионов на базе подобного безусловного доминирования получил развитие региональный патронизм и региональный папизм (региональные лидеры — «папы» региональных «ресурсных сообществ»). Консолидируя региональные верхи с помощью административных и финансовых ресурсов, ряд региональных группировок и лидеров, внешне демонстрируя верноподданичество центру, тем не менее, манипулируют своей лояльностью. Это особенно рентабельно в условиях кризиса центральных элит, в предвыборных кампаниях и т.д. Обозначаемая политологами как «административный капитализм силовой ренты», эта политико-экономическая модель важна для понимания сути политики в Украине.
Отсюда — вторая вертикаль, на которую «навинчены» политэкономимические и внутриэлитные взаимоотношения — финансово- бюджетная и налоговая. Кризисная постсоветская экономика до сих пор в большей своей части завязана на привилегированный доступ к распределению государственных ресурсов, бюджетных средств, на поиск рент и уход от налогообложения. Присущий постсоветскому капитализму «бюджетный социализм» — перевернутая бюджетная и налоговая пирамида в пользу центральной власти и низкой финансовой автономии территорий — стимулирует и соответствующие стратегии региональных элит. Лояльность к центру — в обмен на допдотации, эксклюзивный доступ к «вершинам» и лоббизм в центральных исполнительных и представительских органах власти, выбивание дополнительных льгот, преференций, особых условий для бизнес- деятельности, создание политических проектов, нацеленных на поиск рент, влияния и дополнительных аргументов в «торговле лояльностью» с центром. Дополнительным импульсом этим процессам стал конъюнктурный рост украинской экономики в 2001—2002 годах и появление так называемых «регионов роста», а точнее «регионов-рент», региональные элиты которых за счет экспортных доходов положились на укрепление собственных бизнес- и политических позиций, поддержку лояльности со стороны населения регионов и на ряд партийных проектов на парламентских выборах 2002 года.
Все это провоцирует региональную неравномерность, внутренние войны за ресурсы, сводит политический процесс к «ресурсным» коалициям и оппозициям, вместо того, чтобы, укрепляя демократические институты представительской демократии, генерировать общенациональные стратегии развития. Кризис переходных постсоветских элит «ресурсно-перераспределительного» типа ставит вопрос об административно-территориальной реформе, об оптимальном региональном представительстве, о налоговой и межбюджетной реформах, которые бы значительно усилили автономию институтов местного самоуправления и низовых форм демократии. Развязка накопившихся проблем — во взаимоотношениях центра и регионов, не в пресловутых предложениях о создании региональной палаты парламента или выборности областных губернаторов. Стратегическое решение — в глубокой демократической реформе, имеющей сдвоенную задачу: модернизацию политического режима через формирование парламентского кабинета и представительского правительства, укрепление институтов партийной демократии и выход на решающие позиции публичных политических сил. В региональном же измерении — это приоритет задач муниципального развития и придания реальных властных полномочий институтам местной демократии и местным выборным элитам.
