Одной из главных причин перманентного политического кризиса в Украине является неурегулированное правовое поле, начиная с Конституции и заканчивая, например, отдельным Законом «О защите общественной морали». Найти в украинском законодательстве два документа, которые бы согласовывались между собой, почти невозможно. Прогалины захватывают даже такие важные для всей страны документы, как Конституция Украины, законодательство о выборах...
Дисбаланс в Основном Законе появился еще после неудачных изменений 2004 года, когда ради урегулирования политического конфликта пошли на «издевательство» над Конституцией. Возможно, при наличии действенного парламента работала бы и «обновленная» Конституция, но не в украинском варианте. Поэтому, начиная с 2004-го, разговоры об изменении Основного Закона не прекращаются. А избирательное законодательство, вообще, является постоянным объектом изменений, но почему-то не к лучшему. Такая же ситуация и перед этими президентскими выборами.
О перспективах изменений Основного Закона, избирательного законодательства, политической элиты и другом «День» говорил с председателем правления Центра политико-правовых реформ Игорем КОЛИУШКО.
— Игорь Борисович, известно, что сейчас проходит всенародное обсуждение президентского проекта новой Конституции. В отличие от других, свой законопроект Виктор Ющенко презентует на очень серьезном уровне. Будет ли результат благодаря этим мерам? Принимаете ли вы участие во всенародном обсуждении?
— Изменения в Конституцию следует вносить, но это должен быть серьезный проект, подготовленный специально созданной комиссией, с представительством в ней научных и общественных кругов, а не только политиков.
У Президента была попытка создать такую комиссию или совет два года назад, но ошибка была в том, что это образование ориентировалось только на политиков. Так же, в прошлом году, был создан Национальный конституционный совет, который состоял из 96 членов, из которых более 60-ти были политическими деятелями. Опять же, ничего результативного из этого не вышло, потому что Совет провел полтора заседания и рассыпался. Это произошло вполне закономерно, потому что политики отстаивали свои диаметрально противоположные взгляды, поэтому и не могли, и даже не желали прийти к согласию.
Таким образом Президент взял уже кем-то доработанный проект Основного Закона и внес его на рассмотрение в Верховную Раду, а через полгода вспомнил о целесообразности всенародного обсуждения. Это запаздывающий процесс, однако позитив в нем есть, потому что лучше поздно, чем никогда. С другой стороны, эти обсуждения начались накануне избирательной кампании, что, конечно же, больше выглядит как пиар-мероприятие, чем реальное намерение усовершенствовать Конституцию.
Однако недавно в Секретариате Президента состоялась встреча Марины Ставнийчук с общественными организациями, на которой Марина Ивановна категорически заверила, что и у Президента, и у его Секретариата есть желание совершенствовать текст, и призвала всех готовить серьезные предложения. Соответственно мы, в Центре политико-правовых реформ, участвуем во всенародном обсуждении, предлагаем альтернативные решения ряда конституционных проблем. Понимаем, что шансов принять сейчас новую редакцию Конституции нет из-за неработающего парламента. Но, на мой взгляд, иметь подготовленный и согласованный хотя бы десятком специалистов проект оптимальной редакции Конституции является самодостаточной ценностью для общества.
Сам процесс обсуждения профессиональной средой содействует подготовке качественного проекта новой Конституции. Если между собой договорятся ученые Киева, Львова, Харькова, Одессы, общественные организации, которые в этом вопросе компетентны, у политиков не останется выбора — придется соглашаться. Поэтому и мы готовим свои предложения.
Кстати, ходят слухи, что Президенту советуют вынести его законопроект на референдум в день президентских выборов. На мой взгляд, это не случится, поскольку Президент не имеет таких полномочий...
— Создать идеальную Конституцию почти невозможно, но можно принять оптимальный Основной Закон для страны. Какие бы вы рекомендации внесли в этот законопроект?
— Конституция — это результат компромиссов и договоренностей внутри конкретного государства. Но компромиссы не могут быть безграничными, они должны быть взаимосогласованными и соответствовать основам конституционализма. Например, при определении формы правления: президентская, парламентская или смешанная (полупрезидентская) республика. В наших условиях абсолютно очевидно, что мы не можем реализовать парламентскую республику, нет партий, которым это можно поручить. Таким образом, следует выбирать между двумя вариантами: президентская и полупрезидентская.
В конституционном праве есть много правил, которые необходимо учитывать. Не может существовать едино правильной модели Конституции для всех. Например, проект Президента содержит положение о создании двухпалатного парламента. Если создавать двухпалатный парламент, то вторая палата обязательно должна полноценно участвовать в законотворческом процессе. При распределении кадровых полномочий между палатами, верхняя палата не должна иметь настолько большой объем полномочий, чтобы суметь создать альтернативное правительство.
Так же полномочия главы государства должны быть четко определенными, без двусмысленностей. Если Президент имеет право отменять акты правительства, тогда ему не нужно иметь право распускать парламент. Только в случае отсутствия влияния на правительство, Президент может иметь право распустить Верховную Раду.
— Изменения законодательства в части выборов президента Украины вступили в силу, и есть все шансы, что выборы 2010 года пройдут по новому закону, однако он является далеко не совершенным. Какие, по вашему, положения допускают возможность фальсификаций?
— Ситуация здесь сложилась действительно сложная. С одной стороны, изменения к избирательному законодательству следовало вносить, поскольку в той редакции, которая была, закон предоставлял очень много возможностей для злоупотреблений. Но изменения, вступившие в силу, внесены теми фракциями в парламенте, которые имеют наибольшее представительство и своих кандидатов на должность президента. Понятно, что эти изменения соответствуют их интересам. Поэтому вполне закономерно, что против этих изменений протестуют другие кандидаты. Я считаю, что истина в этом случае где-то посредине.
Например, увеличение залога в пять раз при регистрации кандидатом на должность президента является справедливым изменением. Избиратель не должен теряться среди десятков претендентов на наивысший пост государства. Ведь понятно, что большинство из них не имеют и малейшего шанса не только стать президентом, но и использовать это баллотирование в будущей политической карьере. Денежная же сторона этого вопроса базируется на том, что сумма в 2,5 млн. гривен создает барьер для новых лиц в политике. Я считаю, что новые лица в политике не должны появляться перед президентскими выборами. Но если есть действительно авторитетные политические деятели, которые могут не иметь этих денег, но иметь опыт и волю стать президентом, то при обращении к народу эту сумму можно собрать. Таким образом, сумма залога на самом деле не является непреодолимым препятствием для того, чтобы участвовать в выборах. Вопрос в другом — есть ли такие деятели, за которых украинцы захотят заплатить, допустив их к выборам?!
— Если Виктор Ющенко обратится в Конституционный Суд с просьбой признать неконституционными некоторые положения нового закона о выборах президента. С вашей точки зрения, каким будет решение КС?
— Такое обращение уже есть в Конституционном Суде. По-моему, рассмотрение состоится достаточно быстро, без затягивания, — в ближайшие месяц-два.
— Будущие президентские выборы. Чем они будут отличаться от предыдущих? Мы опять будем выбирать «меньшее из зол»?
— С правовой точки зрения, разница в том, что выборы 2010 года будут проводиться по новому закону. В нем пытались убрать все известные способы злоупотребления, однако не исключено, что неисчерпаемая украинская фантазия сможет придумать новые, используя уже принятое законодательство. Конечно, верить в это не хочется.
С политической точки зрения, эти выборы имеют все шансы стать хуже даже выборов 1999 года. Потому что, фактически, между двумя претендентами, которые имеют наибольший рейтинг, не наблюдается принципиальной разницы. Я не считаю хорошим для Украины доверить президентство, как одному, так и второй.
Сейчас идет много дискуссий о том, кто же из этих претендентов меньшее зло. Однако хочется верить, что кто-то из менее рейтинговых политиков все же сможет составить достойную конкуренцию и пройти во второй тур. Если так действительно случится, то стоит поддерживать новые лица. Возможно, политикам со свежим взглядом и незапятнанной репутацией удастся сделать выводы из ошибок своих предшественников. Но, по-моему, никто из политиков второго эшелона не заявил о себе должным образом.
Были попытки у Арсения Яценюка, но в последние месяцы он перечеркнул все свои достижения отдельными шагами: продемонстрировал себя таким же, как и старые политики, не предложив ничего нового. Как и другие, он начал обращаться к московским политтехнологам, к затасканным методам обмана избирателей, вместо того, чтобы предложить новый курс для страны, собрать вокруг себя авторитетную команду специалистов, и показать, что именно их он хочет привести к власти. Этого, к сожалению, не было сделано, а соответственно, и падение рейтинга является закономерным.
— Очередная сессия Верховной Рады началась с блокирования работы парламента. Не работает законодательный орган и до сих пор. С вашей точки зрения, будет ли вообще эффективным парламент в эту осень? Насколько является реальным прекращение его полномочий до и после выборов?
— Для большинства наших нардепов и политических сил работа в парламенте не имеет самодостаточной ценности. Принятие законов, рассмотрение бюджета, другие функции связаны с этим, — это второстепенные вещи. Главное — это кулуарные договоренности и борьба за рейтинг у избирателей, который необходим для борьбы за еще большую власть. Исходя из этого, выглядит так, что большинству депутатов Верховная Рада просто не нужна. Поэтому вполне возможно, что до выборов парламент работать не будет. Но для выхода из многолетнего перманентного кризиса нужны реформы, а их проведение без принятия необходимых законов невозможно.
Реформами никто не хочет заниматься. Уже два года лежит в Верховной Раде без движения принятый в первом чтении законопроект о судебной реформе; еще приблизительно два года лежит проект Административно-процедурного кодекса, который очень необходим гражданам для того, чтобы иметь защищенные правом позиции при взаимодействии с чиновниками. И эти документы не единственные, их очень много, но вступление их в силу никому из законотворцев не нужно. Они свои вопросы решают без них.
— Вопрос депутатской неприкосновенности, наверное, станет одним из обсуждаемых на нынешних президентских выборах. Как вы относитесь к снятию неприкосновенности с депутатов? Какую перспективу решения имеет этот вопрос?
— В 2000 году был принят за основу и направлен в Конституционный Суд проект закона «О внесении изменений в ст. 80 Конституции Украины об ограничении депутатской неприкосновенности». Тогда «за» проголосовало более половины парламента. Пока Конституционный Суд рассмотрел этот вопрос — миновал год. Законопроект откладывался до выборов 2002 года, а после них новоизбранные депутаты уже его не поддержали. Этот сценарий повторялся несколько раз. Недавно, осенью 2008, рассматривали в Верховной Раде несколько альтернативных законопроектов по этому вопросу. «Наша Украина» и Партия регионов активно выступали за ограничение депутатской неприкосновенности. Проекты Лавриновича и Кириленко по-разному ограничивали депутатскую неприкосновенность, а в результате, как вы видите, ни один не приняли.
Для меня причина является очевидной: не было желания принимать. Если бы была проблема только в нахождении компромисса между политическими силами с имеющимся желанием ограничить неприкосновенность, компромисс обязательно нашли бы. Не следует сразу лишать всего объема неприкосновенности — стоит начать с малого: разрешение на возбуждение уголовного дела, на следствие в уголовном деле без ареста депутата. В большинстве демократических стран тоже невозможно просто так задержать члена парламента, есть специальные процедуры. Это же касается административной ответственности — для отмены нераспространения ее на депутатов даже изменений в Конституцию вносить не требуется, будет достаточно изъять соответствующие слова из закона о статусе народного депутата. Главное — начать. Вывод единственный — все эти попытки ограничения — не что иное, как популизм, игры, направленные на получение симпатии избирателя.
— Для чего-то качественно нового нужно обновление не только программ, но и самих политиков. Сколько понадобится времени Украине для обновления политической элиты, хотя бы частичного?
— Для того, чтобы этот процесс вообще начался, нужно сделать несколько шагов. Первый и важнейший шаг — это изменение избирательного законодательства. Пока действующий Закон «О выборах народных депутатов» будет существовать в нынешней редакции, не может быть никакого изменения политической элиты.
Второй шаг — бесспорно изменение Конституции. Модель может быть той же, а вот баланс ответственности и полномочий, нарушенный изменениями 2004 года, — необходимо восстановить.
Вот когда эти два шага будут сделаны — мы станем на путь выздоровления. И тогда уже за два избирательных цикла — это приблизительно 10 лет — состоится существенное обновление политической элиты и улучшение качества государственного управления, а после этого — качества жизни.
