За 23 года независимости ни одни выборы в Украине не проходили без изменения избирательного законодательства. При этом оно часто диктовалось не желанием сделать избирательный процесс максимально репрезентативным и минимально коррумпированным, а политической конъюнктурой на тот момент.
ЧТО БЫЛО?
Впервые в независимой Украине изменения к избирательному законодательству были приняты в 1993 году. В итоге выборы 1994-го происходили по мажоритарной системе абсолютного большинства. По словам экспертов Наталии Богашевой и Юрия Ключковского, эта система имела откровенную антипартийную природу, поскольку объединениям граждан было намного легче номинировать кандидата, чем партиям. Кроме того, для победы на выборах кандидату нужно было обеспечить 50-процентную явку избирателей и набрать больше половины голосов (50% плюс один голос). Такие строгие правила привели к тому, что после двух туров удалось избрать 338 депутатов из 450, хотя в 71 округе кандидаты набрали более 47% голосов. Высший законодательный орган, в котором не хватает четверти состава, не может похвастаться эффективностью, потому уже на следующие выборы систему опять изменили.
В сентябре 1997 года новый закон внедрил выборы по параллельной смешанной системе с четырехпроцентным избирательным барьером. Предполагалось, что пропорциональная составляющая будет способствовать развитию политических партий, будет структурировать политический спектр и сгладит региональные различия. В то же время мажоритарная составляющая позволила Леониду Кучме продвинуть лояльные региональные элиты и повлиять на распределение фракций в парламенте.
Получив центр консолидации усилий в форме партий и фракций, депутаты начали разрабатывать планы, как сделать высший законодательный орган государства менее зависимым от политической воли президента. В 2001 году Верховная Рада шесть раз принимала закон о введении пропорциональной системы, но каждый раз президент налагал на него вето. Наконец были достигнуты договоренности: хоть избирательная система осталась смешанной, политические партии получили право делегировать своих представителей в избирательные комиссии и посылать своих наблюдателей на участки в день выборов. Смешанная система на выборах 2002 года опять проявила себя во всей красе: пропрезидентский блок «За единую Украину» набрал только 11,77% голосов на общенациональном уровне, но благодаря депутатам, которые победили в мажоритарных округах, размер фракции «раздулся» до 39,2% состава парламента и стал основной силой в формировании большинства.
В 2004 году во время дебатов о конституционной реформе и преобразовании Украины из президентско-парламентской в парламентско-президентскую республику отдельным партиям удалось протолкнуть норму о внедрении пропорциональной системы с трехпроцентным избирательным барьером. Считая себя идеологическими партиями, эти силы рассчитывали в результате получить большее количество мест, поскольку мажоритарные округи не вносили бы свои коррективы в избирательный итог. Нововведениями 2004 года стало также введение императивного мандата и единого избирательного округа. Однако Верховная Рада, избранная в 2006 году по новому законодательству, просуществовала недолго, поскольку реверанс Виктора Ющенко в сторону Виктора Януковича в виде печально известного Универсала национального единства привел к формированию коалиции с Партией регионов во главе, хотя на выборах победили представители «помаранчевых» политических сил.
Досрочные парламентские выборы 2007 года также проводились по пропорциональной системе с закрытыми списками, но без императивного мандата и с обязательным показателем явки в 50%. В связи с отменой императивного мандата, после поражения на президентских выборах Юлии Тимошенко в 2010 году так называемое «тушкование» представителей БЮТ стало массовым явлением и позволило Виктору Януковичу быстро создать парламентское большинство. В целом в Верховной Раде шестого созыва более 50 депутатов покинули политические силы, благодаря которым они попали в парламент. В итоге распределение сил в парламенте не соответствовало электоральным настроениям населения, а сам законодательный орган нельзя было назвать обеспечивающим репрезентативное представительство.
Понимая, что после двух лет правления Виктора Януковича и ряда массовых протестов граждан оппозиционные силы имеют реальные шансы победить на выборах по пропорциональной системе, в 2011 году Партия регионов возвращает смешанную избирательную систему и запрещает участие в выборах политических блоков. Более того, она это сделала руками самой же оппозиции. В 2011 году «БЮТ-Батьківщина» и «Фронт змін» поддержали голосование пропрезидентского большинства относительно избирательного законодательства. Свой поступок они объяснили тем, что в Партии регионов и так было достаточно голосов для изменения избирательной системы, но участие оппозиции в голосовании позволило удалить из закона о выборах большинство возможностей для фальсификаций. Выборы 2012 года доказали, что оппозиционеры были неисправимыми оптимистами. Или прагматиками — просто мы не знаем всех деталей. Факт остается фактом: смешанная система позволила Партии регионов сформировать фракцию почти в 200 депутатов, тогда как официально их поддержало только 30% избирателей. В итоге это привело к последующей узурпации власти и превращению парламента в удобный инструмент президентских манипуляций.
ЧТО ЕСТЬ?
Не удивительно, что в 2014 году требованием гражданского общества после победы революции стало изменение избирательной системы на пропорциональную с открытыми списками. Эта система позволяет выбирать не только партию, но и кандидатов, которые ее представляют, и снижает возможности для коррупции партийных лидеров во время формирования списков.
Украинские политики поняли, что это требование «в тренде», а потому во время президентской кампании многие кандидаты, в том числе Петр Порошенко, настойчиво ратовали за его внедрение. Однако все эти обещания делались без упоминания одного важного факта — в нынешней Верховной Раде не наберется достаточного количества голосов, чтобы внедрить новую систему. Для этого не нужно быть великим математиком. 225 депутатов прошли в Раду по мажоритарным округам, а потому сохранение старой системы позволит им еще раз посоревноваться за мандат. А еще добавьте депутатов Партии регионов и коммунистов, для которых внеочередные выборы вообще означают политическую смерть, независимо от того, закрытыми или открытыми будут списки. А так у состоятельных представителей этих политических сил хотя бы появится шанс побороться на округе.
Украинским политикам следует отдать должное — в вопросах изменений к избирательному законодательству они выдерживают интригу не хуже голливудских режиссеров. А сюжет местами настолько запутан, что не понятно, каковы истинные намерения ключевых политических актеров.
После распада коалиции очевидным стало, что большинство под пропорциональную систему с открытыми списками насобирать не удастся. Тем не менее, через неделю, когда парламент не принял отставку Арсения Яценюка, Петр Порошенко торжественно заявил, что начались консультации относительно изменения избирательной системы. И это при том, что смешанная система всегда играет на руку президенту, поскольку позволяет улучшить результат его политической силы за счет мажоритарных депутатов. Это также дает большую свободу маневров при проталкивании решений в парламенте.
Мильный пузырь надежд гражданского общества лопнул на прошлой неделе. 12 и 14 августа рассмотрение законопроектов о пропорциональной системе с отрытыми списками даже не было включено в повестку дня. Однако «Батьківщина» достаточно удачно попиарилась на вопросе проталкивания этого законопроекта, хотя сразу откровенно заявила, что в его поддержку не хватает более 50 голосов.
Это оставляет нас со смешанной избирательной системой, пятипроцентным барьером, который делает невозможным попадание в парламент новых политических сил, и запретом на формирование блоков. А еще открытым остается вопрос, куда деть 12 крымских округов. Этот факт может спровоцировать «нарезку» округов в континентальной Украине «по-новому», что в то же время будет означать, что мы де факто признаем аннексию Крыма.
ЧТО НУЖНО?
Вопрос избирательной системы не решается впопыхах. Для этого нужно взвесить все преимущества и недостатки каждой системы и их соответствие украинским реалиям.
К примеру, в переходном периоде, из которого Украина вот уже 23 года не может выйти, 100-процентная мажоритарка создает условия для перманентного политического кризиса. Причинами этого является формирование большого количества микрогрупп в парламенте, с которыми нужно будет договариваться во время каждого голосования. Кроме того, неудовлетворительное экономическое положение большинства граждан и наличие огромного количества финансовых ресурсов в меньшинстве позволит бизнесменам «скупать» округа.
Параллельная смешанная система, существующая сейчас, искажает результаты выборов, а ее мажоритарная составляющая также превращает округи в феоды бизнесменов и финансовых групп.
Пропорциональная система с закрытыми списками порождает коррупцию, поскольку партийные лидеры могут продавать места в проходной части списка, а отсутствие императивного мандата позволит новоиспеченным депутатам мигрировать между фракциями.
В нынешних условиях для Украины наиболее подходящими являются смешано-пропорциональное представительство или пропорциональная система с открытыми списками. Оба варианта намного уменьшают коррупционную составляющую избирательного процесса.
При смешанном пропорциональном представительстве мажоритарная составляющая напрямую связана с пропорциональной, когда часть партии сначала заполняют ее кандидаты, которые победили в округах, а уже потом «списочники».
При пропорциональной системе с открытыми списками избиратель выбирает партию и кандидата от нее, который больше всего его устраивает. Обычно списки составляются по регионам, и на каждый регион вводится определенная избирательная квота.
Предполагалось, что перед голосованием за избирательное законодательство политические игроки будут использовать аргументы, что две вышеуказанные системы сложны в использовании. Учитывая отсутствие времени на подготовку, они введут какой-то промежуточный вариант, как, например, выборы по закрытым спискам, но все же на пропорциональной основе. Но от депутатов мы не услышали даже таких аргументов — они просто не включили избирательные законопроекты в повестку дня!
Поскольку до парламентских выборов остается всего два месяца, а по требованиям гражданского общества все же нужно что-то ответить, депутаты могли бы рассмотреть компромиссный вариант. Например, провести выборы по закрытым спискам, но без проходного барьера, что увеличит возможности для новых партий (этот вариант несет опасность прохождения в Верховную Раду экстремистских групп, но при нынешней смешанной системе эта опасность и так существует).
Другим компромиссным вариантом является внедрение упрощенной пропорциональной системы с открытыми списками. Избиратели голосуют за кандидатов от партий, а результат партии составляет сумму результатов всех ее кандидатов. Порядок кандидатов в списке формируется в соответствии с абсолютным числом избирателей, которые проголосовали за того или иного кандидата. Партии заинтересованы в выдвижении рейтинговых кандидатов в ключевых округах, поскольку это напрямую влияет на общенациональный результат политической силы. При этом меньше возможности «купить» округ, поскольку попадание в парламент будет зависеть и от общего результата партии и от того, как себя проявят другие кандидаты от твоей же партии. Относительная победа на округе не означает автоматического попадания в парламент. Каждая партия будет заинтересована в выдвижении одного-двух кандидатов на округ, поскольку увеличение количества возможных кандидатов ведет к размыванию голосов и уменьшению абсолютного количества избирателей, которые поддержали того или иного кандидата.
ЗА РУБЕЖОМ
Хочу обратить внимание, что это компромиссные варианты, вызванные коротким периодом времени, оставшимся до выборов. Новый парламент должен ответственно подойти к написанию избирательного кодекса и определению системы, которая больше всего будет соответствовать украинским реалиям и формировать представительский законодательный орган. Не может же Украину каждые четыре года лихорадить от дискуссий, какая избирательная система ей нужна. При этом поводом для этих дискуссий обычно является не желание сделать что-то хорошее для страны, а просто необходимость усилить позиции отдельных политических сил.
В этом вопросе полезен опыт Новой Зеландии. Страна, которая когда-то была частью Британской империи, традиционно использовала мажоритарную систему относительного большинства. Однако в 1970—1980-е годы стало понятно, что эта система неадекватно отображает электоральные настроения населения. В 1978-м и 1981 году благодаря мажоритарным округам большинство мест в парламенте получила Национальная партия, хотя население больше голосовало за лейбористов. Партия «Социальный кредит», которую поддержали 16% избирателей в 1978 году и 21% — в 1981-ом, получила только один и два мандата соответственно, хотя парламент тогда насчитывал 92 депутата.
Когда лейбористы все-таки пришли к власти в 1984 году, они создали Королевскую комиссию относительно избирательной системы. Комиссия проработала два (!) года и в 1986 году презентовала отчет «В направлении к лучшей демократии». В этом отчете на основе десяти критериев определялось, что наиболее репрезентативной в условиях Новой Зеландии является система смешанного пропорционального представительства, которая используется в Германии.
За несколько лет расстановка сил в стране изменилась, и политические партии оказались не готовы к такому результату деятельности комиссии. Они решили спустить вопрос изменений избирательной системы «на тормоза» (ситуация очень напоминает украинскую). Однако в 1990 году Национальная партия во время избирательной кампании имела неосторожность пообещать провести референдум относительно изменения избирательной системы. Став заложницей обещания, в 1992 году ей все-таки приходится провести референдум, на котором 85% избирателей высказалось за изменение системы выборов. Через 14 месяцев проводится еще один референдум, на котором у избирателей спрашивали не размытое «Хотите ли вы изменения избирательной системы?», а конкретное «Какую избирательную систему вы поддерживаете?». 54% проголосовали за смешанное пропорциональное представительство, а 46% — за сохранение мажоритарной системы относительного большинства.
Таким образом, в Новой Зеландии страсти вокруг изменения избирательной системы продолжались более десяти лет. Однако политические партии в конце концов вынуждены были уступить, а слово избирателя стало решающим. В итоге в стране была введена система смешанного пропорционального представительства, а следующие несколько избирательных циклов продемонстрировали, что средний показатель так называемых «утраченных» голосов уменьшился с 11% до 3%.
