За 23 роки незалежності жодні вибори в Україні не відбувалися без зміни виборчого законодавства. При цьому вона часто диктувалася не бажанням зробити виборчий процес максимально репрезентативним і мінімально корумпованим, а політичною кон’юнктурою на той момент.
ЩО БУЛО?
Вперше у незалежній Україні зміни до виборчого законодавства були прийняті у 1993 році. У результаті вибори 1994-го відбувалися за мажоритарною системою абсолютної більшості. За словами експертів Наталії Богашевої та Юрія Ключковського, ця система мала відверту антипартійну природу, оскільки об’єднанням громадян було набагато легше номінувати кандидата, ніж партіям. Крім того, для перемоги на виборах кандидату потрібно було забезпечити 50-відсоткову явку виборців і набрати більше половини голосів (50 відсотків плюс один голос). Такі строгі правила призвели до того, що після двох турів вдалося обрати 338 депутатів з 450, хоча у сімдесят одному окрузі кандидати набрали більше 47 відсотків голосів. Вищий законодавчий орган, у якому не вистачає чверті складу, не може похвалитися ефективністю, тому вже на наступні вибори систему знову змінили.
У вересні 1997 року новий закон запровадив вибори за паралельною змішаною системою з чотиривідсотковим виборчим бар’єром. Передбачалося, що пропорційна складова сприятиме розвитку політичних партій, структуруватиме політичний спектр і згладить регіональні відмінності. У той же час мажоритарна складова дозволила Леоніду Кучмі просунути лояльні регіональні еліти та вплинути на розподіл фракцій у парламенті.
Отримавши центр консолідації зусиль у формі партій і фракцій, депутати розпочали розробляти плани, як зробити вищий законодавчий орган держави менш залежним від політичної волі президента. У 2001 році Верховна Рада шість разів приймала закон про впровадження пропорційної системи, але кожного разу Президент накладав на нього вето. Нарешті було досягнуто домовленостей: хоча виборча система залишилася змішаною, політичні партії отримали право делегувати своїх представників у виборчі комісії та надсилати своїх спостерігачів на дільниці у день виборів. Змішана система на виборах 2002 року знову проявила себе у всій красі: пропрезидентський блок «За єдину Україну» набрав лише 11,77% голосів на загальнонаціональному рівні, але завдяки депутатам, які перемогли у мажоритарних округах, розмір фракції «роздувся» до 39,2% складу парламенту та став основною силою у формуванні більшості.
У 2004 році під час дебатів про конституційну реформу та перетворення України з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську республіку окремим партіям вдалося проштовхнути норму про запровадження пропорційної системи з тривідсотковим виборчим бар’єром. Вважаючи себе ідеологічними партіями, ці сили розраховували в результаті отримати більшу кількість місць, оскільки мажоритарні округи не вносили б свої корективи у виборчий підсумок. Нововведеннями 2004 року стало також запровадження імперативного мандату та єдиного виборчого округу. Однак, Верховна Рада, обрана у 2006 році за новим законодавством, проіснувала недовго, оскільки реверанс Віктора Ющенка у бік Віктора Януковича у вигляді сумнозвісного Універсалу національної єдності призвів до формування коаліції з Партією регіонів на чолі, хоча на виборах перемогли представники «помаранчевих» політичних сил.
Дострокові парламентські вибори 2007 року також проводилися за пропорційною системою із закритими списками, але без імперативного мандату та з обов’язковим показником явки у 50 відсотків. Внаслідок скасування імперативного мандату, після поразки на президентських виборах Юлії Тимошенко у 2010 році, так зване «тушкування» представників БЮТ стало масовим явищем і дозволило Віктору Януковичу швидко створити парламентську більшість. Загалом у Верховній Раді VI скликання більше 50 депутатів покинули політичні сили, завдяки яким вони потрапили до парламенту. Як наслідок, розподіл сил у парламенті не відповідав електоральним настроям населення, а сам законодавчий орган не можна було назвати таким, що забезпечує репрезентативне представництво.
Розуміючи, що після двох років правління Віктора Януковича та низки масових протестів громадян опозиційні сили мають реальні шанси перемогти на виборах за пропорційною системою, у 2011 році Партія регіонів повертає змішану виборчу систему та забороняє участь у виборах політичних блоків. Більш того, вона це зробила руками самої ж опозиції. У 2011 році «БЮТ-Батьківщина» та «Фронт змін» підтримали голосування пропрезидентської більшості щодо виборчого законодавства. Свій вчинок вони пояснили тим, що у Партії регіонів і так було досить голосів для зміни виборчої системи, але участь опозиції у голосуванні дозволила видалити з закону про вибори більшість можливостей для фальсифікацій. Вибори 2012 року довели, що опозиціонери були невиправними оптимістами. Або прагматиками — просто ми не знаємо всіх деталей. Факт залишається фактом: змішана система дозволила Партії регіонів сформувати фракцію у майже двісті депутатів, тоді як офіційно їх підтримало тільки 30% виборців. У результаті це призвело до подальшої узурпації влади та перетворення парламенту у зручний інструмент президентських маніпуляцій.
ЩО Є?
Не дивно, що 2014 року вимогою громадянського суспільства після перемоги революції стала зміна виборчої системи на пропорційну з відкритими списками. Ця система дозволяє обирати не лише партію, але й кандидатів, які її представляють, та зменшує можливості для корупції партійних лідерів під час формування списків.
Українські політики зрозуміли, що ця вимога «в тренді», а тому під час президентської кампанії багато кандидатів, у тому числі й Петро Порошенко, наполегливо ратували за її впровадження. Проте всі ці обіцянки робилися без згадування одного важливого факту — у нинішній Верховній Раді не набереться достатньої кількості голосів, щоб впровадити нову систему. Для цього не треба бути великим математиком. 225 депутатів пройшли у Раду по мажоритарних округах, а тому збереження старої системи дозволить їм ще раз позмагатися за мандат. А ще додайте депутатів Партії регіонів і комуністів, для яких позачергові вибори взагалі означають політичну смерть, незалежно від того, закритими чи відкритими будуть списки. А так у заможних представників цих політичних сил хоча б з’явиться шанс поборотися на окрузі.
Українським політикам слід віддати належне — у питаннях змін до виборчого законодавства вони витримують інтригу не гірше голлівудських режисерів. А сюжет місцями настільки заплутаний, що не зрозуміло, які справжні наміри ключових політичних акторів.
Після розпаду коаліції очевидним стало, що більшості під пропорційну систему з відкритими списками назбирати не вдасться. Втім, через тиждень, коли парламент не прийняв відставку Арсенія Яценюка, Петро Порошенко урочисто заявив, що розпочалися консультації щодо зміни виборчої системи. І це при тому, що змішана система завжди грає на руку президентові, оскільки дозволяє покращити результат його політичної сили за рахунок мажоритарних депутатів. Це також дає більшу свободу маневрів під час проштовхування рішень у парламенті.
Мильна бульбашка сподівань громадянського суспільства луснула минулого тижня. 12 та 14 серпня розгляд законопроектів про пропорційну систему з відритими списками навіть не було включено до порядку денного. Однак, «Батьківщина» доволі вдало попіарилася на питанні проштовхування цього законопроекту, хоча відразу відверто заявила, що на його підтримку не вистачає більше 50 голосів.
Це залишає нас зі змішаною виборчої системою, п’ятивідсотковим бар’єром, який унеможливлює потрапляння в парламент нових політичних сил, і забороною на формування блоків. А ще відкритим залишається питання, куди подіти 12 кримських округів. Цей факт може спричинити «нарізку» округів у континентальній Україні «по-новому», що водночас означатиме, що ми де-факто визнаємо анексію Криму.
ЩО ПОТРІБНО?
Питання виборчої системи не вирішується похапцем. Для цього потрібно зважити всі переваги та недоліки кожної системи та їхню відповідність українським реаліям.
Для прикладу, у перехідному періоді, з якого Україна ось уже 23 роки не може вийти, 100-відсоткова мажоритарка створює умови для перманентної політичної кризи. Причинами цього є формування великої кількості мікрогруп у парламенті, з якими потрібно буде домовлятися при кожному голосуванні. Крім того, незадовільне економічне становище більшості громадян і наявність величезної кількості фінансових ресурсів у меншості дозволить бізнесменам «скуповувати» округи.
Паралельна змішана система, яка існує зараз, викривлює результати виборів, а її мажоритарна складова також перетворює округи на феоди бізнесменів і фінансових груп.
Пропорційна система з закритими списками спричинює корупцію, оскільки партійні лідери можуть продавати місця у прохідній частині списку, а відсутність імперативного мандату дозволить новоспеченим депутатам мігрувати між фракціями.
У нинішніх умовах для України найбільш підходящими є змішане пропорційне представництво або пропорційна система з відкритими списками. Обидва варіанти набагато зменшують корупційну складову виборчого процесу.
За змішаного пропорційного представництва мажоритарна складова напряму пов’язана з пропорційною, коли частку партії спочатку заповнюють її кандидати, що перемогли в округах, а вже потім «списочники».
При пропорційній системі з відкритими списками виборець вибирає партію та кандидата від неї, який найбільше його задовольняє. Зазвичай списки складаються по регіонах, і на кожен регіон вводиться певна виборча квота.
Передбачалося, що перед голосуванням за виборче законодавство політичні гравці будуть використовувати аргументи, що дві вищезазначені системи складні у використанні. Враховуючи відсутність часу на підготовку, вони введуть якийсь проміжний варіант, як-от вибори за закритими списками, але все ж на пропорційній основі. Але від депутатів ми не почули навіть таких аргументів — вони просто не включили виборчі законопроекти у порядок денний!
Оскільки до парламентських виборів залишається всього два місяці, а на вимоги громадянського суспільства все ж треба щось відповісти, депутати могли б розглянути компромісний варіант. Наприклад, провести вибори за закритими списками, але без прохідного бар’єра, що збільшить можливості для нових партій (цей варіант несе небезпеку проходження у Верховну Раду екстремістських груп, але за нинішньої змішаної системи ця небезпека і так існує).
Іншим компромісним варіантом є впровадження спрощеної пропорційної системи з відкритими списками. Виборці голосують за кандидатів від партій, а результат партії становить суму результатів всіх її кандидатів. Порядок кандидатів у списку формується відповідно до абсолютного числа виборців, які проголосували за того чи іншого кандидата. Партії зацікавлені у висуненні рейтингових кандидатів у ключових округах, оскільки це прямо впливає на загальнонаціональний результат політичної сили. При цьому менше можливості «купити» округ, оскільки потрапляння у парламент залежатиме і від загального результату партії, і від того, як себе проявлять інші кандидати від твоєї ж партії. Відносна перемога на окрузі не означає автоматичного потрапляння в парламент. Кожна партія буде зацікавлена у висуненні одного-двох кандидатів на округ, оскільки збільшення кількості можливих кандидатів веде до розмиття голосів і зменшення абсолютної кількості виборців, які підтримали того чи іншого кандидата.
ЗА КОРДОНОМ
Хочу звернути увагу, що це компромісні варіанти, спричинені браком часу, який залишився до виборів. Новий парламент повинен відповідально підійти до написання виборчого кодексу та визначення системи, яка найбільше відповідатиме українським реаліям і формуватиме представницький законодавчий орган. Не може ж Україну кожні чотири роки лихоманити від дискусій, яка виборча система їй потрібна. До того ж приводом для цих дискусій зазвичай є не бажання зробити щось хороше для країни, а просто необхідність посилити позиції окремих політичних сил.
У цьому питанні корисним є досвід Нової Зеландії. Країна, яка колись була частиною Британської імперії, традиційно використовувала мажоритарну систему відносної більшості. Однак у 1970—1980-х роках стало зрозуміло, що ця система неадекватно відображає електоральні настрої населення. У 1978-му і 1981 році завдяки мажоритарним округам більшість місць у парламенті отримала Національна партія, хоча населення більше голосувало за лейбористів. Партія «Соціальний кредит», яку підтримали 16% виборців у 1978 році та 21% — у 1981, отримала лише один і два мандати відповідно, хоча парламент тоді налічував 92 депутати.
Коли лейбористи все-таки прийшли до влади у 1984 році, вони створили Королівську комісію щодо виборчої системи. Комісія пропрацювала два (!) роки та у 1986 році представила звіт «У напрямку до кращої демократії». У цьому звіті на основі десяти критеріїв визначалося, що найбільш репрезентативною в умовах Нової Зеландії є система змішаного пропорційного представництва, яка використовується у Німеччині.
За кілька років розстановка сил у країні змінилася і політичні партії виявилися не готовими до такого результату діяльності комісії. Вони вирішили спустити питання змін виборчої системи «на гальма» (ситуація дуже нагадує українську). Однак, у 1990 році Національна партія під час виборчої кампанії мала необережність пообіцяти провести референдум щодо зміни виборчої системи. Ставши заручницею обіцянки, у 1992 році їй все-таки доводиться провести референдум, на якому 85% виборців висловилися за зміну системи виборів. Через 14 місяців проводиться ще один референдум, на якому виборців питали не розмите «Чи хочете Ви зміни виборчої системи?», а конкретне — «Яку виборчу систему Ви підтримуєте?». 54% проголосували за змішане пропорційне представництво, а 46% — за збереження мажоритарної системи відносної більшості.
Таким чином, у Новій Зеландії пристрасті навколо зміни виборчої системи тривали більше десяти років. Однак, політичні партії врешті-решт змушені були поступитися, а слово виборця стало вирішальним. Як наслідок, у країні було запроваджено систему змішаного пропорційного представництва, а наступні кілька виборчих циклів продемонстрували, що середній показник так званих втрачених голосів зменшився з одинадцяти до трьох відсотків.
