Формирование нового Кабинета Министров после президентских выборов 31 октября — 14 ноября 1999 г. — один из самых актуальных вопросов общественно- политической жизни Украины. Кроме чисто политических, данный вопрос имеет и конституционно-правовые аспекты.
Прежде всего это объясняется непростым конституционным статусом Кабинета Министров, формально являющегося высшим органом исполнительной власти, но до последнего времени фактически выполняющего роль только одного из первых органов президентской вертикали. Кроме Кабинета Министров, в течение длительного времени на правительственную роль в конституционной системе Украины в той или другой степени претендовали администрация Президента, Совет регионов при Президенте и Совет национальной безопасности и обороны. Ситуация может коренным образом измениться, если правительство Украины станет коалиционным и будет опираться на парламентское большинство. Дискуссии вокруг этих вопросов уже ведутся не только в средствах массовой информации, но и в стенах администрации Президента и парламента Украины.
Действительно, коалиционное правительство Украины, опирающееся на парламентское большинство, не только юридически, но и фактически должно стать политической силой, способной мобилизовать общество на кардинальное разрешение социально-экономических и других проблем. До этого времени правительство было ограничено в своих политических отношениях не только с законодательной, но и с исполнительной властью, так как приходилось пропускать их через «политические фильтры» — администрацию Президента, Совет национальной безопасности и обороны и проч. В определенной степени такая ситуация была понятной, поскольку она отражала недоверие политических властей — Президента и парламента — к исполнительной власти как власти чиновников, связанной в значительной степени со старой компартийной номенклатурой. Теперь же места министров-чиновников должны занять министры-политики (скорее всего, это будут политики новой генерации), которые получат политическое доверие как парламента, так и Президента Украины. Такая политическая модель правительства Украины больше соответствует Конституции Украины 1996 г., чем внеполитическая модель, практикуемая почти во все годы государственной независимости Украины. Следовательно, формирование коалиционного правительства в Украине надлежит рассматривать как новый этап в конституционном развитии государства.
Конституционно-правовая наука и практика знают разные варианты коалиционных правительств, опирающихся на парламентское большинство.
ВАРИАНТ 1. Двухпартийные коалиционные правительства. Традиционно такие правительства формируются в ФРГ, где часто две основные политические партии — христианские демократы и социал-демократы — вынуждены прибегать к союзам с другими политическими партиями. Известно, что сегодня в состав коалиционного правительства Германии входят социал-демократы и партия «зеленых». Члены правительственной коалиции, как правило, подписывают соглашение об общем управлении государственными делами, четко определяют министерские должности, распределяемые между ними и т.д. Такие правительства являются довольно устойчивыми и долговременными.
ВАРИАНТ 2. Коалиционные правительства с многопартийной основой, в состав которых входят представители трех и более политических партий. При этом возглавлять правительственную коалицию может как партия, имеющая относительное большинство депутатских мест по сравнению с другими партиями коалиции, так и партия, не имеющая такого большинства.
Такие правительства являются менее управляемыми, чем двухпартийные коалиционные правительства, их сложнее контролировать главе правительства; они часто неустойчивы и недолговечны. Особенно это подтверждает практика Италии 70—80-х годов и некоторых других стран, где правительственные кризисы шли друг за другом. Следует отметить, что правительственные коалиции близких по духу политических партий (например, правых и правоцентристских) более крепки, нежели коалиции различных по своим идеологическим направлениям партий (в частности, правых и левоцентристских партий).
ВАРИАНТ 3. Правительства национального единства. Существует и такая разновидность коалиционных правительств, когда в нем объединяются политические партии с целью разрешения общенациональных заданий. Такие правительства создаются в переходные периоды, когда меняется политический режим государства, его конституционный строй и тому подобное.
Украина может выбрать только между 2 и 3 вариантами коалиционных правительств, поскольку она не имеет системы двух сильных политических партий, одна из которых могла бы выступать лидером коалиции.
Формирование коалиционного правительства Украины на многопартийной основе при нынешней политической структурированности Верховной Рады возможно только с участием правых, правоцентристских и частично — левоцентристских политических сил. Фактически такая модель правительства уже в течении длительного времени работает под началом премьер-министра Украины В.П.Пустовойтенко. Если Верховная Рада опять доверит ему эту ключевую правительственную должность, то Валерию Павловичу останется, главным образом, улучшить эту модель с учетом политических реалий в парламенте и за его пределами.
Если же в политической борьбе выиграют силы, настроенные на решительные социально-экономические изменения в Украине, тогда вполне вероятно, что к власти придет правительство по типу правительства национального доверия (на украинский лад — национального согласия). Очевидно, тогда главой правительства должен стать кто-то другой, а не В.Пустовойтенко. Если сравнить две возможные модели правительства Украины, то в первом случае парламентское и президентское большинство будут более-менее совпадать, а во втором случае парламентское — будет шире президентского большинства. С точки зрения прочности и долговечности этих моделей правительственных коалиций, то в украинских условиях они не будут существенно отличаться друг от друга.
Появление в Украине правительства, опирающегося на парламентское большинство, по нашему мнению, приведет к взаимопониманию между Президентом и Верховной Радой. Потому что коалиционный Кабинет Министров начнет реально влиять на обе стороны, а не наоборот, как это было до сих пор, пока он был политически бесправен. Главе государства и парламенту придется забыть о взаимных претензиях, потому что правительство начнет самостоятельную игру на политической арене и потихоньку будет выбивать их козырные карты. В таких условиях глава государства наконец сможет эффективно выполнять свою основную конституционную роль — быть арбитром в политических отношениях законодательной и исполнительной власти. К сожалению, до последнего времени Президент вынужден был постоянно «исправлять», нередко во вред своему политическому имиджу, ошибки, допускаемые как законодательной, так и исполнительной властью.
Коалиционный характер правительства Украины, без сомнения, повысит рейтинг, а также ответственность политических партий. После внедрения смешанной соразмерно-мажоритарной избирательной системы на парламентских выборах 1998 г. это будет вторым серьезным толчком в пользу развитой партийной системы, нивелирующей вождистское, клановое и другое перекручивание, имеющее место в украинской политической системе. Кстати, политическим партиям следовало бы подумать о судьбе политических лидеров, проигравших президентские выборы. По политическим законам, принятым в цивилизованных странах, такие лидеры должны сами пойти в отставку или им должны выразить недоверие их однопартийцы. Конечно, если эти партии стоят на позициях ответственной демократии. В определенной степени от общественного мнения также будет зависеть, сработает ли у нас механизм демократической ответственности неудачных кандидатов. Но главное, как свидетельствует зарубежный опыт, что на место неудачливых партийных лидеров приходят новые лидеры, учитывающие новые политические настроения как в своих партиях, так и в обществе. И это не дает застояться ни партиям, ни обществу в целом. Поэтому на Западе, в отличие от нас, нет такого количества партий вождистского, а фактически — большевистского типа.
Странно, что некоторые, по мнению газетчиков, прогрессивные фракции парламентариев высказываются против создания коалиционного правительства Украины на почве парламентского большинства. Очевидно, их устраивает сложившееся на сегодняшний день состояние правительственной деятельности, а также вечная конфронтация между парламентом и Президентом Украины. Тем не менее, это не снимает с них ответственности, потому что с образованием коалиционного правительства будет поставлен вопрос о месте и роли парламентской оппозиции, ее правах и обязанностях.
Роль парламентской оппозиции при формировании коалиционного правительства в Украине вряд ли стоит недооценивать, как и переоценивать. Она должна на равных с парламентским большинством прорабатывать все законодательные акты. Но особенно существенная роль ей должна принадлежать в вопросах парламентского контроля. Лидер парламентской оппозиции (это может быть руководитель наибольшей оппозиционной фракции в парламенте) должен иметь право обращаться к Президенту Украины, премьер-министру и председателю Верховной Рады по любым вопросам функционирования законодательной и исполнительной власти. Понятно, что парламентская оппозиция не является панацеей от всех недостатков правительственной деятельности коалиции. Здесь не помешает судебный и общественный контроль, а также внепарламентская оппозиция, которая должна стоять исключительно на позициях Конституции и законов Украины.
Качественно новый характер конституционных и фактических отношений в «треугольнике» политической власти: Верховная Рада, Президент и Кабинет Министров — в связи с формированием правительственной коалиции на базе парламентского большинства, требует системного подхода к разрешению связанных с этим политико-правовых вопросов. По нашему мнению, членам правительственной коалиции при участии Президента, а в некоторых случаях и парламентской оппозиции необходимо:
1. Заключить договор о правительственной коалиции со всеми взаимными правами и обязанностями, из него вытекающими;
2. Рассмотреть на съездах и пленумах партий правительственной коалиции проект программы деятельности коалиционного кабинета министров, которую эта коалиция должна готовить, учитывая предвыборную программу Президента;
3. Внести на утверждение Верховной Рады программу деятельности Кабинета Министров;
4. Провести после утверждения правительственной программы конгресс партий правительственной коалиции с целью проведения скоординированной политики поддержки коалиционного правительства и создать на нем национальный совет по вопросам координации деятельности коалиционных партий и утвердить план совместных действий;
5. Согласовать с парламентской оппозицией акт о принципах отношений коалиционного Кабинета Министров и парламентской оппозиции;
6. Внести на рассмотрение Верховной Рады проект нового регламента парламента. Кроме организационно-правового и политического обеспечения, правительственной коалиции необходимы меры, научного, просветительского и другого характера. Например, в начале деятельности коалиционного правительства Украины вполне уместно было бы провести международную конференцию на тему: «Проблемы модернизации государственной власти и местного самоуправления: опыт коалиционных правительств Европы и Украины». На это указывает опыт такой конференции 1О— 11 марта 1995 г. «Проблемы реформирования государственной власти: конституционные и управленческие аспекты», на которой, кстати выступил тогдашний премьер- министр Украины Е. Марчук, выводы и рекомендации которой (об административной реформе, уполномоченном Верховной Рады по правам человека и другие) впоследствии вошли в конституционную и административную практику.
Функционирование коалиционного правительства в Украине, вполне возможно, вызовет неоднозначную реакцию в аппарате управления. С одной стороны, этому аппарату выгодно, чтобы политическую функцию наконец взяли на себя члены Кабинета Министров, которые часто не хотят быть ответственными за принципиальные решения. Но, с другой стороны, сможет ли аппарат, лишенный политической функции, быстро преобразоваться в чисто исполнительный аппарат? Пока он осуществляет политическую функцию, у него есть гарантии от «политических» бурь, проносящихся временами над ним.
Проблемы деполитизации аппарата управления и гарантии его статуса сложны даже для стран с более высоким уровнем политико- правовой культуры — таких, как, например, Польша или Чехия. Но создание коалиционного правительства в Украине затронет эти проблемы, и ему надо быть готовым к их решению. Ведь после того, как по коридорам власти прошел слух о коалиционном правительстве, аппарат управления, умудренный горьким опытом перестроек, реформ и реорганизаций, вряд ли спит спокойно.
Надо иметь в виду и то, что в Украине с советских времен сложилась система государственного управления с помощью аппарата (аппаратизм). Это что-то среднее между средневековой дворцово-вотчинной системой и министериализмом, который начал приживаться на Западе с переходом от классического к так называемому рациональному или ограниченному парламентаризму. Заменить аппаратизм министериализмом с его ведущей ролью министров-политиков в Украине, очевидно, будет не просто.
Но в условиях функционирования правительственной коалиции улучшится реализация Программы деятельности Кабинета Министров Украины. Этому будут способствовать политические партии коалиции, которые одновременно возьмут на себя и контроль за ее реализацией.
Коалиционному правительству могут предоставить существенную поддержку внепарламентские и общественные организации, выдающиеся деятели культуры, образования и науки. Внепарламентская поддержка правительственной коалиции будет особенно ценной при утверждении правительством и парламентом непопулярных мероприятий и тому подобного.
Но в любом случае коалиционное правительство будет вынуждено столкнуться с проблемой украинского традиционализма, т.е. взглядами и практикой, ведущим к патернализму, изоляционизму, тоталитаризму и т.д. Это — одна из самых серьезных проблем общественного развития Украины, которую пока недооценивают и политики, и законодатели, и ученые. По большому счету, именно в традиционализме корень наших главных бед — политической аморфности, неполноценности, правового нигилизма, непотизма, коррупции и другого.
Ограничение традиционализма в различных сферах общественной жизни, в частности законодательными средствами, — это норма цивилизованного общества. В Болгарии, например, обсуждается вопрос о принятии закона против непотизма. К сожалению, у нас по этому вопросу ситуация не лучше. Если смотреть на этот вопрос шире, то фактически антитрадиционалистские нормы должны быть заложены во всех сферах общественной жизни.
Известно, что украинская Конституция 1996 г. построена на консенсусе трех основных политических сил общества: либеральной, социальной и национальной демократии. Это значит, что идея коалиционного осуществления государственного строя заложена в самой конституционной системе. Задача политических сил — разумно воспользоваться этим благоприятным фактором и найти в том или ином варианте парламентской, а потом и правительственной коалиции формулу этой коалиции, которая должна стать одним из политических гарантов конституционного развития Украины. Поэтому их единство объективно необходимо демократическому обществу, которому противостоят ортодоксальные, традиционалистские силы, желающие повернуть колесо истории вспять.
