Перш за все це пояснюється складним конституційним статусом Кабінету Міністрів, який формально є вищим органом виконавчої влади, але до останнього часу фактично виконував роль лише одного з перших органів президентської вертикалі. Крім Кабінету Міністрів, протягом тривалого часу на урядову роль в конституційній системі України в тій чи іншій степені претендували адміністрація Президента, Рада регіонів при Президентові та Рада національної безпеки і оборони. Ситуація може корінним чином змінитися, якщо уряд України стане коаліційним і спиратиметься на парламентську більшість. Дискусії навколо цих питань уже точаться не тільки у засобах масової інформації, але й у стінах адміністрації Президента і парламенту України.
Дійсно, коаліційний Уряд України, який спирається на парламентську більшість, не тільки юридично, але й фактично має стати політичною силою, здатною мобілізувати суспільство на кардинальне вирішення соціально-економічних та інших проблем. До цього часу Уряд був обмежений у своїх політичних стосунках не тільки із законодавчою, але й з виконавчою владою, так як повинен був опосередковувати їх через «політичні фільтри» — адміністрацію Президента, Раду національної безпеки і оборони тощо. До певної міри така ситуація була зрозумілою, оскільки вона відбивала недовіру політичних влад — президента і парламенту — до виконавчої влади як влади чиновників, зв'язаної значною мірою зі старою компартійною номенклатурою. Тепер же місця міністрів-чиновників повинні зайняти міністри-політики (скоріш за все це будуть політики нової генерації), які користуватимуться політичним довір'ям як парламенту, так i Президента України. Така політична медаль уряду України більше відповідає Конституції України 1996 р., аніж позаполітична модель, яка практикувалась майже всі роки державної незалежності України. Отже, формування коаліційного уряду в Україні слід розглядати не інакше як новий етап у конституційному розвитку держави.
Конституційно-правова наука і практика знають різні варіанти коаліційних урядів, якi спираються на парламентську більшість.
ВАРІАНТ 1. Двопартійні коаліційні уряди. Традиційно такі уряди формуються в ФРН, де часто дві основні політичні партії — християнські демократи та соціал-демократи — змушені вдаватись до союзів з іншими політичними партіями. Відомо, що сьогодні до складу коаліційного уряду Німеччини входять соціал-демократи і партія «зелених». Члени урядової коаліції, як правило, підписують угоду про спільне управління державними справами, чітко визначають міністерські посади, які між ними розподіляються тощо. Такі уряди є досить стійкими і довготривалими.
ВАРІАНТ 2. Коаліційні уряди з багатопартійною основою, коли до його складу входять представники трьох і більше політичних партій. При цьому очолювати урядову коаліцію може як партія, що має відносну більшість депутатських місць порівняно з іншими партіями коаліції, так і партія, яка такої більшості не має.
Проте такі уряди є менш керовані, ніж двопартійні коаліційні уряди, їх важче контролювати главі Уряду; вони є часто нестійкими і недовговічними. Особливо про це свідчить практика Італії 70—80-х рр. та деяких інших країн, де урядові кризи йшли слiдом одна за одною. Варто відзначити, що урядові коаліції близьких за духом політичних партій (наприклад, правих і правоцентристських) більш міцні, аніж коаліції різних за своєю ідеологічною спрямованістю партій (зокрема, правих і лівоцентристських партій).
ВАРІАНТ 3. Уряди національної єдності. Існує і такий різновид коаліційних урядів, коли в ньому об'єднуються політичні партії з метою вирішення загальнонаціональних завдань. Такі уряди створюються у перехідні періоди, коли змінюється політичний режим держави, її конституційний лад тощо.
Фактично Україна може вибрати лише між 2 і 3 варіантами коаліційних урядів, оскільки вона не має системи двох сильних політичних партій, одна з яких могла б виступати лідером коаліції.
Формування коаліційного уряду України на багатопартійній основі за нинішньої політичної структуризації Верховної Ради можливе лише за участi правих, правоцентристських і частково — лівоцентристських політичних сил. Фактично така модель уряду вже тривалий час працює під орудою прем'єр-міністра України В.П. Пустовойтенка. Якщо Верховна Рада знову довірить йому цю ключову урядову посаду, то Валерію Павловичу залишиться, головним чином, вдосконалити цю модель з урахуванням політичних реалій в парламенті та за його межами.
Якщо ж у політичній боротьбі верх візьмуть сили, налаштовані на рішучі соціально- економічні зміни в Україні, тоді цілком ймовірно, що до влади прийде уряд на зразок уряду національної довіри (на український лад — національної злагоди). Очевидно, що тоді главою уряду має стати хтось інший, а не В.Пустовойтенко. Якщо порівняти дві можливі моделі уряду України, то в першому випадку парламентська і президентська більшість будуть більш-менш збігатися, а в другому випадку парламентська — буде ширшою за президентську більшість. З точки зору міцності і довготривалості цих моделей урядових коаліцій, в українських умовах вони суттєво не відрізнятимуться одна від одної.
Поява в Україні уряду, що спирається на парламентську більшість, на нашу думку, приведе до швидкого порозуміння між Президентом і Верховною Радою. Тому що коаліційний Кабінет Міністрів почне реально впливати на них обох, а не навпаки, як це було досі, поки він був політично безправний. Глава держави і парламент змушені будуть забути про взаємні претензії, тому що уряд почне самостійну гру на політичній арені й помаленьку вибиватиме їх козирні карти. За таких умов глава держави, нарешті, зможе ефективно виконувати свою основну конституційну роль — бути арбітром у політичних стосунках законодавчої і виконавчої влади. На жаль, до останнього часу Президент змушений був постійно «виправляти», нерідко на шкоду своєму політичному іміджу, помилки, які допускала як законодавча, так і виконавча влада.
Коаліційний характер уряду України, без сумніву, підвищить рейтинг, а також відповідальність політичних партій. Фактично після запровадження змішаної пропорційно-мажоритарної виборчої системи на парламентських виборах 1998 р. це буде другий серйозний поштовх на користь розвинутої партійної системи, яка знівелює вождистські, кланові та інші перекручення, що мають місце в українській політичній системі. До речі, політичним партіям слід було б подумати над долею тих політичних лідерів, які програли президентські вибори. За політичними законами, прийнятими в цивілізованих країнах, такі лідери повинні самі піти у відставку або їм повинні висловити недовіру їх однопартійці. Зрозуміло, якщо ці партії стоять на позиціях відповідальної демократії. До певної міри, від громадської думки також буде залежати, чи у нас спрацює механізм демократичної відповідальності невдалих кандидатів, чи ні. Проте головне, як свідчить зарубіжний досвід, що на місця невдалих партійних лідерів приходять нові лідери, які враховують нові політичні настрої як у своїх партіях, так і в суспільстві. І це не дає застоюватись ні партіям, ні суспільству у цілому. Тому на Заході, на відміну від нас, немає такої кількості партій вождистського, а фактично — більшовицького типу.
Дивна річ, але деякі, на думку газетярів, прогресивні фракції парламентарів фактично висловлюються проти створення коаліційного уряду України на грунті парламентської більшості. Очевидно, їх влаштовує той стан урядової діяльності, який склався донині, а також вічна конфронтація між парламентом і Президентом України. Проте, це не знімає з них відповідальності, тому що з утворенням коаліційного уряду буде поставлене питання про місце і роль парламентської опозиції, її права та обов'язки тощо.
Роль парламентської опозиції при формуванні коаліційного уряду в Україні навряд чи варто недооцінювати, як i переоцінювати. Вона повинна опрацьовувати на рівних з парламентською більшістю всі законодавчі акти. Але особливо важлива роль їй має належати у питаннях парламентського контролю. Лідер парламентської опозиції (це може бути керівник найбільшої опозиційної фракції у парламенті) повинен мати право звертатися до Президента України, прем'єр-міністра і голови Верховної Ради з будь-яких питань функціонування законодавчої та виконавчої влади. Зрозуміло, що парламентська опозиція не є панацеєю від усіх недоліків урядової діяльності коаліції. Тут не завадить судовий та громадський контроль, а також — позапарламентська опозиція, яка повинна стояти виключно на позиціях Конституції й законів України.
Якісно новий характер конституційних і фактичних відносин у «трикутнику» політичної влади: Верховна Рада, Президент і Кабінет Міністрів — у зв'язку з формуванням урядової коаліції на базі парламентської більшості, вимагає системного підходу до вирішення політико-правових питань, які з цим пов'язані. На нашу думку, членам урядової коаліції за участю Президента, а в деяких випадках і парламентської опозиції необхідно:
1. Укласти Договір про урядову коаліцію з усіма взаємними правами та обов'язками, що з нього витікають, відповідальністю тощо.
2. Розглянути на з'їздах і пленумах партій урядової коаліції проект програми діяльності коаліційного Кабінету Міністрів, яку ця коаліція повинна готувати, враховуючи передвиборну програму Президента.
3. Внести на затвердження Верховної Ради програму діяльності Кабінету Міністрів.
4. Провести після затвердження урядової програми конгрес партій урядової коаліції з метою проведення скоординованої політики підтримки коаліційного уряду та створити на ньому національну раду з питань координації діяльності коаліційних партій і затвердити план спільних заходів.
5. Погодити з парламентською опозицією акт про принципи відносин коаліційного Кабінету Міністрів і парламентської опозиції.
6. Внести на розгляд Верховної Ради проект нового Регламенту парламенту. Крім організаційно-правового та політичного забезпечення урядової коаліції, необхідні також й інші заходи; наукового, просвітницького та іншого характеру. Наприклад, на початку діяльності коаліційного уряду України цілком слушною була б міжнародна конференція на тему «Проблеми модернізації державної влади й місцевого самоврядування: досвід коаліційних урядів Європи та України». На це вказує досвід такої конференції, проведеної 1О-11 березня 1995 р. «Проблеми реформування державної влади: конституційні та управлінські аспекти», на якій, до речі, виступив тодішній прем'єр-міністр України Є. Марчук, і висновки та рекомендації якої (про адміністративну реформу, уповноваженого Верховної Ради з прав людини та інші) згодом увійшли в конституційну та адміністративну практику.
Функціонування коаліційного уряду в Україні, цілком можливо, викличе неоднозначну реакцію в апараті управління. З одного боку, цьому апаратові вигідно, щоб політичну функцію, нарешті, перебрали на себе члени Кабінету Міністрів, які часто-густо не хочуть бути відповідальними за принципові рішення. Але з іншого боку, чи зможе апарат, позбавлений політичної функції, швидко перетворитись у чисто виконавчий апарат? Поки він здійснює політичну функцію, у нього є гарантії від «політичних» бур, що час від часу над ним проносяться.
Проблеми деполітизації апарату управління та гарантування його статусу є складними навіть для країн з більш високим рівнем політико-правової культури, як, наприклад, Польща або Чехія. Але створення коаліційного уряду в Україні ці проблеми порушить і йому потрібно бути готовим до їх вирішення. Адже після того, як коридорами влади пішов слух про коаліційний уряд, апарат управління, навчений гірким досвідом перебудов, реформ і реорганізацій, навряд чи спить спокійно.
Слід також мати на увазі, що в Україні з радянських часів склалася система державного управління за допомогою апарату (апаратизм). Це щось середнє між середньовічною двірцево-вотчинною системою і міністеріалізмом, який став уживатися на Заході з переходом від класичного до так званого раціонального або обмеженого парламентаризму. Замінити апаратизм на міністеріалізм з його провідною роллю міністрів-політиків, в Україні, очевидно, буде не просто.
Але за умов функціонування урядової коаліції покращиться реалізація програми діяльності Кабінету Міністрів України. Цьому сприятимуть політичні партії коаліції, які одночасно візьмуть на себе і контроль за її реалізацією.
Коаліційному урядовi суттєву підтримку можуть надати позапарламентські та громадські організації, видатні діячі культури, освіти і науки. Позапарламентська підтримка урядової коаліції буде особливо цінною при ухваленні урядом і парламентом непопулярних заходів тощо.
Але в будь-якому випадку коаліційному урядовi доведеться зіштовхнутись з проблемою українського традиціоналізму, тобто поглядами і практикою, які ведуть до патерналізму, ізоляціонізму, тоталітаризму і под. Це — одна з найбільш серйозних проблем суспільного розвитку України, яку ще недооцінюють і політики, і законодавці, і вчені. За великим рахунком, саме в традиціоналізмі корінь наших головних бід — політичної аморфності, меншовартості, правового нігілізму, непотизму, корупції тощо.
Обмеження традиціоналізму в різних сферах суспільного життя, зокрема, законодавчими засобами, є нормою цивілізованого суспільства. В Болгарії, наприклад, обговорюється питання про прийняття закону проти непотизму. На жаль, у нас з цього питання ситуація не краща. Якщо дивитись на це питання ширше, то фактично антитрадиціоналістські норми повинні бути закладені в усіх сферах суспільного життя.
Відомо, що українська Конституція 1996 р. побудована на консенсусі трьох основних політичних сил суспільства: ліберальної, соціальної і національної демократії. Це значить, що ідея коаліційного здійснення державної лади закладена в самій конституційній системі. Завдання політичних сил — розумно скористатися цим сприятливим фактором і знайти у тому чи іншому варіанті парламентської, а відтак й урядової коаліції формулу цієї коаліції, яка має також стати одним з політичних гарантів конституційного розвитку України. Тому їх єдність об'єктивно необхідна демократичному суспільству, якому протистоять ортодоксальні, традиціоналістські сили, що хочуть повернути колесо історії назад.
