Как ни странно, но точно такие же закономерности характерны
и для сферы государственного управления: нет четкого плана развития и дотошного
его исполнения — нет и сколько-нибудь заметного экономического успеха.
ВИРТУАЛЬНЫЙ МЕМОРАНДУМ
В самое ближайшее время состоится расширенное заседание
Кабинета Министров и руководства Верховной Рады, на котором будет рассмотрен
меморандум о сотрудничестве между Украиной и Международным валютным фондом
с 1 июля 1998 по 30 июня 1999 года. Этому событию придается очень большое
политическое значение, ведь, согласно официальной версии, именно меморандум
считается аналогом известных старшему поколению «пятилетних планов экономического
и социального развития народного хозяйства». Нужно заметить, что такой
интерпретации текста документа придерживаются как представители исполнительной
власти, так и депутаты, озабоченные собственной непричастностью к процессу
исполнения обязательств перед иностранными партнерами. По крайней мере
такой вывод следует из публичных высказываний как тех, так и других.
Первый вице-спикер парламента Адам Мартынюк прямо указывает
на то, что таблицы (меморандума) и законопроекты, которые подает Кабинет
Министров, — практически один и тот же текст. «Кабинет Министров работает
не по своей программе, а, оказывается, по меморандуму», — замечает он.
По словам А.Мартынюка, «возникает вопрос о том, самостоятельное ли Украина
государство или зависимое». Член Селянской партии депутат ВР Виктор Суслов
придерживается сходного мнения (см. ниже). Однако он прав лишь отчасти:
если полностью принять официальную точку зрения относительно значимости
кредитного соглашения с МВФ. В то же время, вопрос о том, в соответствии
с каким планом действует Кабмин, далеко не так очевиден.
Как нередко случается с экономическими документами в период
политической неопределенности, еще задолго до вступления в действие меморандум
начал жить своей собственной политической жизнью. В силу таких обстоятельств,
чтобы верно оценить действо в Верховной Раде, а также значение этого документа
для страны, нужно, как минимум, сначала разобраться, что имеет в виду тот
или иной субъект, когда произносит слово «меморандум». Иными словами, «меморандум
как таблица», «меморандум как программа правительства», «меморандум как
руководство для Нацбанка», наконец, «меморандум МВФ» — это четыре большие
разницы.
БУКВА МЕМОРАНДУМА
Подписанный премьер-министром и председателем НБУ документ
представляет собой текст, состоящий из двух объемных частей. «Согласно
этой программе планируется укрепить государственные финансы, чтобы обеспечить
устойчивый процесс стабилизации, обеспечить приоритет административной
реформы, создать меньший по численности и более эффективный Кабинет Министров,
ускорить дерегуляцию, в значительной мере уменьшить препятствия на пути
частной экономической деятельности. Реформирование финансового сектора,
ускорение приватизации, реструктуризация ключевых секторов экономики и
проведение политики развития конкуренции также будут важными составными
частями нашей среднесрочной программы. Эти реформы будут сопровождаться
улучшением системы социальной защиты с целью предоставления помощи наиболее
незащищенным слоям населения», — пишется в преамбуле. Далее декларируемые
цели программы подаются в разрезе более конкретных задач: среднесрочная
стратегия, макроэкономические цели и политика (пункты 3–21), программа
на период с 1 июля 1998 г по 30 июня 1999 г. с детализацией налогово-бюджетной
политики и системы социальной защиты (пункты 23–30), монетарной политики,
политики валютного курсообразования и реформы банковской системы (пункты
31–37), прочих направлений структурной политики (пункты 38–46), задачи
по поддержанию платежного баланса и внешнего финансирования (пункты 47–50).
Таблицы, о которых говорил первый вице-спикер парламента, составляют вторую
часть документа и тоже делятся на разделы. Три основных блока, — фискальная,
финансовая и структурная реформа, — насчитывают 88 пунктов и трансформируют
благие пожелания первой части в управленческие решения, расписанные по
месяцам и годам. Таблицы с так называемыми «маяками» МВФ, характеризующие
состояние финансовой сферы экономики в натуральных и относительных величинах,
завершают текстовую часть документа.
Итак, что касается буквы меморандума, то здесь наиболее
дискуссионным является вопрос, насколько мероприятия, перечисленные в таблицах,
способны обеспечить выполнение задекларированных целей государственной
экономической политики. Например, многие специалисты считают, что такое
количество пунктов позволяет правительству лавировать и, выполняя второстепенные
обязательства, игнорировать ключевые требования. И они, конечно же, правы.
Другие подвергают критике методику расчета количественных показателей (как
по фискальной, так и по финансовой сфере). И они тоже во многом правы.
Третьи не соглашаются ни со второй, ни с первой частью меморандума, главным
образом по идеологическим причинам. И эти по-своему правы. Впрочем, критика
такого рода была бы эффективна при одном условии: если бы меморандум был
настоящей программой действий, то есть выполнялся.
МНОГОЛИКИЙ МЕМОРАНДУМ
Мы не сделаем большого открытия, если предположим, что
правительство избрало формальный подход к исполнению своих обязательств
перед МВФ, что в конечном счете определило истоки упоминаемого В.Сусловым
двуличия Кабмина. Тому есть множество доказательств, которые красочно излагались
в средствах массовой информации в течение всех лет сотрудничества с МВФ.
Однако самым убийственным для воплощения меморандума (как программы рыночных
реформ) в жизнь были подлинные экономические интересы властей. Именно насквозь
зарегулированные и непрозрачные экономические отношения (как безусловный
приоритет властвующего чиновничества) позволяли с легкостью превращать
каждый принимаемый (по плану меморандума!) нормативный документ в инструмент
усиления позиций кланов.
Изменится ли что-то в отношении правительства к своим обязательствам
перед МВФ после рассмотрения текста меморандума в ВР? Станут ли действия
правительства более последовательными? Вряд ли. Скорее всего, явление меморандума
ВР будет напоминать сражение с ветряными мельницами. Ведь атаки на официальную
программу правительства ни в коем случае не затронут ее настоящие принципы,
которые к тому же, будь они обнародованы соответствующими политиками (то
есть ставленниками парламентского большинства) были бы приняты «на ура».
Впрочем, метафора с ветряными мельницами здесь не совсем
корректна. В структуре исполнительной власти существуют подразделения,
которые даже против воли «исполнительного» большинства должны следовать
не только букве, но и духу первоисточника МВФ. Как мог догадаться читатель,
речь идет о Национальном банке, отвечающем за монетарные «маяки». Пока
продолжающееся выяснение отношений между Украиной и МВФ указывает на то,
что в течение еще какого-то периода останется неизменным распределение
экономических ролей в Украине: правительство будет делать вид, что проводит
реформы, Нацбанк будет обеспечивать эту видимость стабильной денежной единицей.
Поэтому в случае результативности атак на меморандум в пострадавших окажется
денежное хозяйство страны да население, получающее зарплаты в гривнях.
Что вполне закономерно.
Но вернемся к первоисточнику. Оказывается, даже его основной
апологет МВФ не всегда верен своим принципам. Что мы имеем в виду? Прежде
всего то, что реальная стратегия МВФ (не путать с меморандумом) предполагает
нигде не прописанную иерархию компромиссов-уступок, обусловленных исключительно
политическими соображениями. И что же получается в итоге? Во-первых, полный
хаос в оценках происходящего в Украине. Во-вторых, опасный отрыв валютного
курса и процентных ставок от реальных тенденций в экономике. В-третьих,
дискредитация настоящих либеральных реформ.
ТОЧКА ЗРЕНИЯ
Виктор СУСЛОВ, народный депутат, экс-министр экономики:
— Когда я был министром экономики, то участвовал в подготовке
меморандума и прекрасно знал позицию МВФ. Тогда в Валютном фонде господствовала
мысль, что такой меморандум может стать важнейшей программой проведения
реформ в Украине и что этот меморандум должен быть направлен для рассмотрения
Верховной Радой с тем, чтобы получить принципиальное согласие депутатов
еще до его подписания. Я всегда эту мысль поддерживал. Я считал ее абсолютно
правильной потому, что в государстве не может быть одной экономической
политики для депутатов, которая излагается в программе правительства, и
другой — для Фонда. Именно под вторую программу даются кредиты, ее выполнение
контролируется буквально каждый день. К сожалению, эта идея не была реализована,
и правительство подписало документ без такого согласования.
Что касается моего отношения к программе правительства,
то оно очень критическое. Попытка готовить программы в описательном плане,
когда включаются в группу (по подготовке программы. — Авт.) люди из разных
министерств и каждый лоббирует свое. Я думаю, смысл программы правительства
— чисто идеологический. Программа писалась не как реальный план действий,
а как «программа для депутатов». Поэтому мы имеем дело с очередным бюрократическим
документом, в котором доминируют благие пожелания. А реальная программа
— это меморандум, который готовится с участием экспертов Фонда и в который
закладываются очень важные положения.
Даже тот факт, что текст меморандума депутаты получили
из международных организаций, говорит об особенности украинской бюрократии,
когда всячески пытаются скрыть свои истинные намерения. И это беспрецедентно
с точки зрения мировой практики. Если меморандум считать реальной экономической
программой, то ВР и правительство должны действовать заодно. На что можно
рассчитывать при реализации меморандума, если он подготовлен и подписан
без ведома ВР? Какое государство и какое правительство может гарантировать
выполнение взятых на себя обязательств?
Я хочу одного, чтобы, наконец, всеми было осознано, что
правительство не имеет права вести двойную игру, что для общественности
и депутатов не может быть одной программы, а для МВФ — другой.
