Як не дивно, але точнісінько такі самі закономірності притаманні
і сфері державного управління: немає чіткого плану розвитку та скрупульозного
його виконання — немає і скількись помітного економічного успіху.
ВІРТУАЛЬНИЙ МЕМОРАНДУМ
Найближчим часом відбудеться розширене засідання Кабінету
Міністрів і керівництва Верховної Ради, де розглядатимуть меморандум про
співробітництвом між Україною й Міжнародним валютним фондом з 1 липня 1998
до 30 червня 1999 року. Цій події надають величезного політичного значення.
Адже, згідно з офіційною версією, саме меморандум вважається аналогом відомих
старшому поколінню «п’ятирічних планів економічного й соціального розвитку
народного господарства». Слід відзначити, що такої інтерпретації тексту
документа дотримуються як представники виконавчої влади, так і депутати,
заклопотані особистою непричетністю до процесу виконання зобов’язань перед
іноземними партнерами. Принаймні такий висновок випливає з публічних висловлювань
як тих, так і інших.
Перший віце-спікер парламенту Адам Мартинюк прямо вказує,
що таблиці (меморандуму) і законопроекти, які подає Кабінет Міністрів,
— це практично однакові тексти. «Кабінет Міністрів працює не за своєю програмою,
а, виявляється, за меморандумом», — відзначає він. За словами А.Мартинюка,
«постає питання про те, Україна самостійна держава чи залежна». Член Cелянської
партії депутат ВР Віктор Суслов дотримується схожої думки (див. нижче).
Однак він має рацію лише почасти: коли цілком прийняти офіційну точку зору
стосовно значущості кредитної угоди з МВФ. Тим часом питання про те, відповідно
до якого плану діє Кабмін, далеко не очевидне.
Як нерідко трапляється з економічними документами в період
політичної невизначеності, задовго до набрання чинності меморандум уже
почав жити своїм власним політичним життям. З огляду на такі обставини,
аби правильно оцінити дійство у Верховній Раді, а також значення цього
документа для країни, потрібно, як мінімум, спочатку з’ясувати, що має
на увазі той чи інший суб’єкт, коли вимовляє слово «меморандум». Іншими
словами, «меморандум як таблиця», «меморандум як програма уряду», «меморандум
як керівництво для Нацбанку», нарешті, «меморандум МВФ» — це чотири великі
різниці.
БУКВА МЕМОРАНДУМУ
Підписаний прем’єр-міністром і головою НБУ документ є текстом,
який складається з двох об’ємних частин. «Згідно з цією програмою планується
зміцнити державні фінанси, щоб забезпечити сталий процес стабілізації,
забезпечити пріоритет адміністративної реформи, створити менший за чисельністю
й ефективніший Кабінет Міністрів, прискорити дерегуляцію, значною мірою
зменшити перешкоди на шляху приватної економічної діяльності. Реформування
фінансового сектора, прискорення приватизації, реструктуризація ключових
секторів економіки і проведення політики розвитку конкуренції також будуть
важливими складовими частинами нашої середньотермінової програми. Ці реформи
супроводжуватимуться поліпшенням системи соціального захисту з метою надання
допомоги найбільш незахищеним верствам населення», — написано у преамбулі.
Декларовані далі цілі програми подано в розрізі конкретніших завдань: середньотермінова
стратегія, макроекономічні цілі й політика (пункти 3–21), програма на період
з 1 липня 1998 р. до 30 червня 1999 р. з деталізацією податково-бюджетної
політики й системи соціального захисту (пункти 23–30), монетарної політики,
політики валютного курсоутворення й реформи банківської системи (пункти
31–37), інших напрямів структурної політики (пункти 38–46), завдання щодо
підтримки платіжного балансу й зовнішнього фінансування (пункти 47–50).
З таблиць, про які говорив перший віце-спікер парламенту, складається друга
частина документа, який також поділено на розділи. Три основні блоки —
фіскальна, фінансова та структурна реформа — нараховують 88 пунктів і трансформують
добрі побажання першої частини в управлінські рішення, розписані за місяцями
й роками. Таблиці з так званими «маяками» МВФ, які характеризують стан
фінансової сфери економіки в натуральних і відносних величинах, завершують
текстову частину документа.
Отже, стосовно букви меморандуму, то тут найдискусійнішим
є питання, наскільки заходи, вказані в таблицях, спроможні забезпечити
виконання задекларованих цілей державної економічної політики. Приміром,
багато фахівців вважає, що така кількість пунктів дозволяє уряду лавірувати
і, виконуючи другорядні зобов’язання, ігнорувати ключові вимоги. І вони,
певна річ, мають рацію. Інші критикують методику розрахунку кількісних
показників (як у фіскальній, так і в фінансовій сфері). І вони також багато
в чому праві. Треті не погоджуються ні з другою, ні з першою частиною меморандуму,
головним чином з ідеологічних причин. І ці, по-своєму, праві. Утім, така
критика була б ефективною за однієї умови: якби меморандум був справжньою
програмою дій, тобто виконувався.
БАГАТОЛИКИЙ
МЕМОРАНДУМ
Ми не зробимо великого відкриття, коли припустимо, що уряд
обрав формальний підхід до виконання своїх зобов’язань перед МВФ, що, зрештою,
визначило джерела згадуваної В.Сусловим дволикості Кабміну. Цьому є безліч
доказів, красномовно змальованих у засобах масової інформації протягом
усіх років співробітництва з МВФ. Проте найубивчим для втілення меморандуму
(як програми ринкових реформ) в життя були справжні економічні інтереси
властей. Саме наскрізь зарегульовані й непрозорі економічні відносини (як
безумовний пріоритет пануючого чиновництва) дозволяли легко перетворювати
кожен ухвалюваний (за планом меморандуму!) нормативний документ на інструмент
посилення позицій кланів.
Чи зміниться щось у ставленні уряду до своїх зобов’язань
перед МВФ після розгляду тексту меморандуму у ВР? Чи стануть дії уряду
послідовнішими? Навряд чи. Радше явлення меморандуму ВР нагадуватиме битву
з вітряками. Адже атаки на офіційну програму уряду в жодному випадку не
зачеплять її справжні принципи, які до того ж, опублікуй їх відповідні
політики (тобто ставленики парламентської більшості), були б прийняті «на
ура».
Утім, метафора з вітряками тут не зовсім коректна. У структурі
виконавчої влади є підрозділи, які навіть усупереч волі «виконавчої» більшості
повинні дотримуватися не лише букви, а й духу першоджерела МВФ. Як міг
здогадатися читач, ідеться про Національний банк, котрий відповідає за
монетарні «маяки». Поки що триваюче з’ясування вiдносин між Україною й
МВФ свідчить про те, що протягом певного періоду залишиться незмінним розподіл
економічних ролей в Україні: уряд удаватиме, що проводить реформи, Нацбанк
забезпечуватиме цю видимість стабільною грошовою одиницею. Тож, у разі
результативності атак на меморандум, потерпілим виявиться грошове господарство
країни та населення, яке отримує зарплату гривнями. Що цілком закономірно.
Однак повернімося до першоджерела. Виявляється, навіть
його основний апологет МВФ не завжди вірний своїм принципам. Що ми маємо
на увазі? Передусім те, що реальна стратегія МВФ (не плутати з меморандумом)
передбачає ніде не прописану ієрархію компромісів-поступок, зумовлених
винятково політичними міркуваннями. І що ж виходить у результаті? По-перше,
цілковитий хаос в оцінках подій в Україні. По-друге, небезпечний відрив
валютного курсу і відсоткових ставок від реальних тенденцій в економіці.
По-третє, дискредитація справжніх ліберальних реформ.
ТОЧКА ЗОРУ
Віктор СУСЛОВ, народний депутат, екс-міністр економіки:
— Коли я був міністром економіки, то брав участь у підготовці
Меморандуму і чудово знав позицію МВФ. Тоді у Валютному фонді панувала
думка, що такий меморандум може стати найважливішою програмою проведення
реформ в Україні, і що цей меморандум слід направити для розгляду Верховною
Радою з тим, аби отримати принципову згоду депутатів ще до його підписання.
Я завжди цю думку підтримував. Я вважав її абсолютно правильною, позаяк
у державі не може бути однієї економічної політики для депутатів, викладеної
у програмі уряду, і другої — для Фонду. Саме під другу програму даються
кредити, її виконання контролюється буквально щодня. На жаль, цю ідею не
було реалізовано, й уряд підписав документ без такого узгодження.
Стосовно мого ставлення до програми уряду, то воно дуже
критичне. Спроба готувати програми в описовому плані, коли включаються
в групу (з підготовки програми. — Авт.) люди з різних міністерств, і кожен
лобіює своє. Я думаю, сенс програми уряду — чисто ідеологічний. Програму
писали не як реальний план дій, а як «програму для депутатів». Тож ми маємо
справу з черговим бюрократичним документом, у якому домінують добрі побажання.
А реальна програма — це меморандум, який готується за участю експертів
Фонду і куди закладаються дуже важливі положення.
Навіть той факт, що текст меморандуму депутати отримали
з міжнародних організацій, говорить про особливість української бюрократії,
коли всіляко намагаються приховати свої справжні наміри. І це безпрецедентно
з точки зору світової практики. Якщо меморандум вважати реальною економічною
програмою, то ВР й уряд повинні діяти заодно. На що можна розраховувати
при реалізації меморандуму, коли його підготовлено й підписано без відома
ВР? Яка держава і який уряд може гарантувати виконання взятих на себе зобов’язань?
Я хочу одного, аби нарешті всі усвідомили: уряд не має
права вести подвійну гру, для спільноти й депутатів не може бути однієї
програми, а для МВФ — іншої.
