Впервые идея проведения всеукраинского референдума и вынесения на него ряда вопросов, изменяющих государственное устройство Украины, была высказана Леонидом Кучмой в ходе президентской избирательной кампании 1999 года. В конце декабря 1999-го, спустя полтора месяца после победы Кучмы на выборах, начался сбор подписей в поддержку проведения референдума. До середины января их было собрано более четырех миллионов. 15 января 2000 года президент Леонид Кучма издал указ о проведении 16 апреля 2000-го всеукраинского референдума по народной инициативе о внесении изменений в Конституцию. На референдум, напомним, были вынесены следующие вопросы:
1) о предоставлении президенту права распускать Верховную Раду, в случае если в течение месяца она не сформировала парламентское большинство или в течение трех месяцев не утвердила представленный правительством бюджет;
2) о сокращении общего числа депутатов Верховной Рады с 450до 300;
3) о необходимости формирования двухпалатного парламента;
4) об отмене депутатской неприкосновенности. Из Конституции предлагалось изъять ч. 3 ст. 80, в соответствии с которой без согласия ВР депутатов нельзя привлекать к уголовной ответственности, задерживать и арестовывать.
16 апреля 2000 года всеукраинский референдум был проведен. В нем участвовали 28 728 575 человек (81,15%), имеющих право голоса. Абсолютное большинство одобрило вынесенные на референдум предложения. По данным ЦИК, первое предложение поддержали 84,69% граждан Украины, второе — 89,00%, третье — 89,91%, четвертое — 81,68%. По результатам проведенного референдума Кучма издал указ о создании комиссии по подготовке изменений в Конституцию. Между тем, Верховная Рада из четырех решений референдума одобрила только одно, внеся изменение, согласно которому президент получил право распускать парламент.
Новый Основной Закон должен быть принят парламентом (два голосования — сначала 226, затем — 300 голосов), пройти экспертизу Конституционного суда, и лишь тогда выноситься на референдум. Противники новой политреформы уверены, что разгар экономического кризиса — не время переписывать Основной Закон. Сам Президент не считает этот аргумент убедительным, но подозревает, что политики все же отвергнут его инициативы. Поскольку, цитируем, «появятся новые принципы формирования власти и новое качество, а оно приведет во власть других людей».
Проблема не в Конституции или, другими словами, ее несовершенстве, полагает вице-президент Европейского парламента Марек Сивец и отмечает: «Конституция может быть хорошей или плохой, но ее нормы необходимо выполнять всем ветвям власти. Дело не в качестве Основного Закона, а в готовности политиков искать компромиссы в этой сфере. Основная проблема Украины в неспособности политиков договориться».
Парламентарии договориться стараются: депутаты, которые на грядущей неделе после семидневного пленарного тайм-аута вернутся в сессионный зал, ныне ломают копья над вопросом создания конституционной комиссии. Напомним, конституционная комиссия ВР должна состоять из 31-го члена и возглавлять ее должны два сопредседателя. О таких предварительных договоренностях сообщал председатель ВР Владимир Литвин. При этом спикер добавлял, что в вопросах создания конституционной комиссии «поспешность, которую демонстрируют одни наши коллеги, настораживает другую часть».
Парадокс, но переговорный воз в Раде по спецкомисcии двигался бы динамичнее, если бы не спешка: Виктор Ющенко, передавая спикеру свой проект изменений в Конституцию, просил рассмотреть его неотложно. На днях, когда вице-спикер Лавринович заявил об отсрочке рассмотрения конституционного вопроса до следующей недели, на Банковой отреагировали мгновенно и нервно. В частности, Президент потребовал от депутатов не тянуть конституционного кота за хвост и «немедленно высказать свою позицию по поводу предложенных изменений в Конституцию».
Президент подчеркнул, что он готов дискутировать по каждому пункту изменений. А главный пункт, вызвавший в политикуме более чем оживленные дискуссии, — это предложение Виктора Андреевича о двухпалатном парламенте. Отметим, что структура парламента с двумя палатами — явление довольно распространенное в мировой практике. Например, среди европейских и постсоветских государств 22 имеют однопалатный парламент, а 19 — двухпалатный. Верховную Раду Президент предлагает назвать Национальным собранием Украины (НСУ). Ключевые законодательные полномочия должны остаться у нижней палаты НСУ — Палаты депутатов, состоящей из 300 человек. Принцип избрания депутатов — по партийным спискам или мажоритарным округам — в документе детально не оговорен, его необходимо будет утвердить отдельным законом. Президент также предлагает отказаться от императивного мандата — нормы о том, что депутат должен входить во фракцию партии, от которой он избран в Раду. Показательно, что не упоминается и термин «коалиция». На протяжении нескольких лет настаивавший на необходимости существования в парламенте формализованного большинства, теперь Виктор Ющенко считает, что в Национальном собрании будет достаточно ситуативных объединений нардепов.
Утверждение персонального министерского состава правительства предлагается закрепить за Палатой депутатов (сейчас это делает коалиция). При этом кандидатуру премьера должна предлагать та политическая сила, которая получила по итогам выборов больше всего мандатов депутатов. В случае, если в 20-дневный срок кандидатура не будет утверждена, право на ее выдвижение переходит ко второй крупнейшей фракции. Если и ей не удастся назначить своего главу КМУ, президент вправе сам определить третью кандидатуру. Если же и кандидатура президента не будет поддержана нижней палатой, глава государства имеет право распустить Палату депутатов.
Еще одно интересное предложение — депутаты могут совмещать деятельность в парламенте и правительстве.
В верхнюю палату — Сенат — предлагается избирать по три представителя от каждой области, а также АРК, Киева и ряда других городов, «которые по статусу приравниваются к области» и список которых еще предстоит утвердить. Примечательно, что пожизненное право заседать в Сенате получают все бывшие президенты.
Основная миссия сенаторов — утверждение законов, принятых нижней палатой. Кстати, даже если Сенат отклонил закон, нижняя палата может проигнорировать мнение сенаторов, переголосовав документ 150-тью голосами.
Еще одно «ноу-хау» — Президент утрачивает право предлагать кандидатуры министров обороны и иностранных дел, а также приостанавливать акты правительства, регулирующие экономические вопросы в случае их неконституционности (контрассигнация). Но наряду с этим «обрезанием» есть и наращивание президентских полномочий. Так, например, глава государства получает право в любой момент, исходя из политической целесообразности, распустить парламент.
Гарант Конституции, как следует из проекта Ющенко, может назначать генпрокурора, глав СБУ, Национального бюро расследований и «других органов, осуществляющих досудебное следствие» только с согласия НСУ, а вот увольнять — самостоятельно.
Заметно усиливается роль СНБОУ — глава государства получает возможность назначать в Совбез любых граждан, а не только руководителей центральных органов исполнительной власти.
Примечательно, что Конституция от Виктора Ющенко не дает права спикеру подписывать законы, в отношении которых было преодолено вето президента. В законопроекте указано, что это должен сделать глава государства, но не предусмотрен какой-либо механизм воздействия на него, если он откажется ставить автограф.
Президентский вариант Основного Закона предусматривает проведение весьма глубокой административно-территориальной реформы. Ключевая цель — создание исполкомов при местных советах, к которым перейдут основные полномочия местных госадминистраций. Некоторые города «с определенным законом количеством жителей» получают статус отдельной области. Аналогичная реформа будет проведена на уровне городов районного значения.
Президент отмечает, что его проект «отменяет неограниченную неприкосновенность депутатов». Вместе с тем, необходимо отметить, что норма о том, что Сенат или Палата депутатов должны дать согласие на задержание или арест своего коллеги, осталась в президентском законопроекте. К слову, такие же гарантии предоставляются судьям и уполномоченному НСУ по правам человека.
Новая редакция Конституции замахнулась даже на концептуальные моменты преамбулы. Например, если ранее в преамбуле отмечалось, что Конституцию от имени народа принимает парламент, то в президентской версии функция единственного источника власти и автора Основного Закона возвращена собственно народу. Вероятно, для того, чтобы подобная формулировка звучала солиднее, Президенту и понадобились 450 миллионов гривен для организации референдума (соответствующий проект закона о внесении изменений в главную финансовую смету страны Виктор Ющенко уже внес в ВР). Примечательно, что данное увеличение доходов общего фонда госбюджета предлагается осуществить за счет поступлений от налога на добавленную стоимость (НДС) с произведенных в Украине товаров.
По большому счету, основные перемены в первых разделах Конституции носят косметический характер — статьи переставлены местами, их текст несколько отредактирован, отдельные абзацы «переселились» с одной страницы на другую. Так, верховенству права теперь посвящена отдельная статья, а человек из «высочайшей ценности» превратился в «высочайшую социальную ценность» и т.д. Вместе с тем , появилась отдельная статья, обещающая создание условий для полноценной реализации прав людей с ограниченными возможностями — судя по тексту пояснительной записки, создатели проекта Конституции считают этот пункт одним из важнейших изменений второго раздела, что вполне справедливо.
Если ранее право на бесплатное лечение в государственных и коммунальных медучреждениях сопровождалось припиской о том, что их сеть не может быть сокращена — подобное уточнение исчезло. А в статье о праве на образование — наоборот, появилось небольшое дополнение: нынешняя версия — «граждане имеют право бесплатно получить высшее образование в государственных и коммунальных учебных заведениях на конкурсной основе», а потенциальная — расширена словосочетанием «с учетом их личных способностей», что, вероятно, может позволить ужесточить конкурсный отбор.
Согласно президентской версии Конституции, правоохранительные органы без решения суда могут задерживать граждан только на 24 часа, а не на 72, как это происходит сейчас. Во многих статьях, включая и касающиеся свободы слова и совести, появилось такое дополнение, как «защита моральности населения», причем необходимость этой защиты может влиять и на реализацию других прав — вплоть до свободы перемещения. С учетом активной деятельности Национальной экспертной комиссии по вопросам защиты общественной морали общая тенденция вызывает опасение.
В президентской редакции Основного Закона также отмечается, что народ может без особых проблем попробовать себя в законотворчестве: для этого собрать 100 тысяч подписей для закона или полтора миллиона автографов для конституционных правок. Впрочем, радоваться расширению прав украинцев рано: одной рукой авторы предоставили возможность рядовым украинцам влиять на законодательную погоду, другой — ограничили право быть избранным. Так, шансов баллотироваться в органы власти лишены военнослужащие, прокуроры, судьи, следователи.
Уже известно, что представлять проект Конституции во время его рассмотрения на пленарном заседании Верховной Рады будет замглавы Секретариата Президента — представитель главы государства в Конституционном Суде Марина Ставнийчук.
Эксперты, однако, прогнозируют быструю смерть президентских конституционных инициатив в здании под стеклянным куполом. Юрий Якименко, директор политико-правовых программ Украинского центра экономических и политических исследований им. Разумкова, отмечает: «По многим позициям (административно-территориальное устройство, система власти, система правосудия) предлагаются очень существенные изменения. Также избран достаточно неблагоприятный политический момент для поиска консенсуса политических сил. Ведь в настоящий момент обсуждаются досрочные парламентские выборы, впереди президентские. Я думаю, что предложения Президента вряд ли будут реализованы».
В свою очередь, президент Центра социальных исследований «София» Андрей Ермолаев констатирует: «Президент претендует, по сути, на переконституирование страны, а не просто на политическую реформу. Но почему-то он акцентировал внимание лишь на политической системе. Принятие новой редакции Конституции — вопрос более глубокий и серьезный». Если бы Президент, по мнению политолога, ограничился лишь предложениями по политической системе, ситуация была бы более продуктивной и быстрой. А так дискуссия может быть загнана в тупик. «Вопрос новой редакции Конституции следует отложить на более отдаленный срок, а за это время провести реформу самоуправления, судебную реформу, административно-территориальную. И уже на этой базе рассматривать новую редакцию Конституции. Иначе у нас будет политический свал и новый конфликт», — заключает политолог.
«Очевидным фактом является то, что Президент не имеет на сегодняшний день ни народной, ни политической поддержки, поэтому принятие его проекта Конституции в стенах парламента или путем проведения всенародного референдума достаточно призрачно. Ключ к конституционным изменениям находится в руках двух больших фракций — Партии регионов и Блока Юлии Тимошенко. Но понятно, что сегодня у них нет консенсуса по проекту Конституции, поэтому говорить о том, что какой бы то ни было проект Конституции — а тем более тот, который внесен Президентом в парламент, — был бы принят, нереально», — убежден президент аналитического центра «Открытая политика» Игорь Жданов.
Восьмое декабря 2004 года — утверждение новой парламентско-президентской модели в стране. Результат — расширение роли депутатского корпуса и Кабинета Министров при одновременном сохранении влиятельных позиций главы государства. Состав ВР прошлого — пятого созыва был сформирован согласно измененным положениям Конституции — парламент стал площадкой для апробации конституционных нововведений. Экзамен был с треском провален...
Первая сессия ВР пятого созыва продолжалась с весны до середины лета 2006-го.
Собственно, начиная с этого времени, политикум находился в перманентном политическом кризисе. Массовые парламентские миграции в 2007-м и, главное, вероятность создания «коалиции трехсот» стали для Президента последней каплей. Виктор Ющенко впервые за всю историю независимости издал указ (и, как мы помним, далеко не один) о досрочном прекращении полномочий парламента. А дальше — апелляция всех сторон конфликта к Конституции Украины, дескать, противоречива она, неидеальна. Виктор Ющенко видит в политреформе 2004 года причину всех бед. А вот Конституцию образца 1996-го Президент считает «безусловным достижением». Юлия Тимошенко критически отзывается о Конституции-1996, отмечая при этом, что по ней «еще можно было как-то жить», а вот ныне действующий вариант Основного Закона страны, по ее мнению, и вовсе не обладает легитимностью. Главный оппозиционер Виктор Янукович, напротив, считает, что «не стоит придумывать новый конституционный велосипед или возвращаться к старой модели власти» и предлагает завершить начатую в 2004-м конституционную реформу.
«С плохими законами и хорошими чиновниками можно управлять страной. Но если чиновники плохи, не помогут и самые совершенные законы», — говорил когда-то «железный канцлер» Отто фон Бисмарк. Может быть, от этого тезиса и стоит отталкиваться перед очередным конституционно-реформаторским забегом, традиционно происходящим в нашем стране в быстротечном, если не сказать — пожарном режиме?
