Уперше ідея проведення всеукраїнського референдуму і винесення на нього низки питань, що змінюють державний устрій України, була висловлена Леонідом Кучмою в ході президентської виборчої кампанії 1999 року. Наприкінці грудня 1999 року, через півтора місяця після перемоги Кучми на виборах, почався збір підписів на підтримку проведення референдуму. До середини січня їх було зібрано понад чотири мільйони. 15 січня 2000 року президент Леонід Кучма видав указ про проведення 16 квітня 2000 року всеукраїнського референдуму з народної ініціативи про внесення змін до Конституції. На референдум, нагадаємо, були винесені наступні питання:
1) про надання президенту права розпускати Верховну Раду, у випадку якщо впродовж місяця вона не сформувала парламентську більшість або впродовж трьох місяців не затвердила представлений урядом бюджет;
2) про скорочення загальної кількості депутатів Верховної Ради з 450 до 300;
3) про необхідність формування двопалатного парламенту;
4) про скасування депутатської недоторканності. Із Конституції пропонувалося вилучити ч. 3-ю ст. 80-ї, відповідно до якої без згоди ВР депутатів не можна притягувати до кримінальної відповідальності, затримувати й заарештовувати.
16 квітня 2000 року всеукраїнський референдум був проведений. У ньому взяли участь 28 728 575 осіб (81,15%), які мають право голосу. Абсолютна більшість схвалила винесені на референдум пропозиції. За даними ЦВК, першу пропозицію підтримали 84,69% громадян України, другу — 89,00%, третю — 89,91%, четверту — 81,68%. За результатами проведеного референдуму Кучма видав указ про створення комісії з підготовки змін до Конституції. Тим часом Верховна Рада з чотирьох рішень референдуму схвалила лише одне, внісши зміну, згідно з якою, президент отримав право розпускати парламент.
Новий Основний Закон повинен бути прийнятий парламентом (два голосування — спочатку 226, потім — 300 голосів), пройти експертизу Конституційного Суду, і лише тоді виноситися на референдум. Противники нової політреформи впевнені, що в розпал економічної кризи не час переписувати Основний Закон. Сам Президент не вважає цей аргумент переконливим, але підозрює, що політики все ж відкинуть його ініціативи. Оскільки, цитуємо, «з’являться нові принципи формування влади і нова якість, а це приведе до влади інших людей».
Проблема не в Конституції або, іншими словами, її недосконалості, як вважає віце-президент Європейського парламенту Марек Сівец і зауважує: «Конституція може бути хорошою або поганою, але її норми необхідно виконувати всім гілкам влади. Річ не в тому, який Основний Закон, а в готовності політиків шукати компроміси в цій сфері. Основна проблема України в нездатності політиків домовитися».
Парламентарі домовитися стараються: депутати, які на грядущому тижні після семиденного пленарного тайму-ауту повернуться до сесійної зали, нині ламають списи над питанням створення конституційної комісії. Нагадаємо, конституційна комісія ВР повинна складатися з 31-го члена, і очолювати її повинні два співголовуючі. Про такі попередні домовленості повідомляв голова ВР Володимир Литвин. При цьому спікер додавав, що в питаннях створення конституційної комісії «квапливість, яку демонструють одні наші колеги, насторожує іншу частину».
Парадокс, проте, швидше за все переговорний віз у Раді щодо спецкомісії рухався б динамічніше, якби не поспіх — Віктор Ющенко передаючи спікеру свій проект змін до Конституції, просив розглянути його невідкладно. Днями, коли віце-спікер Лавринович заявив про відстрочку розгляду конституційного питання до наступного тижня, на Банковій відреагували миттєво і нервово. Зокрема Президент зажадав від депутатів не тягнути конституційного кота за хвіст і «негайно висловити свою позицію стосовно запропонованих змін до Конституції».
Президент підкреслив, що він готовий дискутувати щодо кожного пункту змін до Конституції. А головний пункт, що викликав у політикумі дуже жваві дискусії — це пропозиція Віктора Андрійовича про двопалатний парламент. Зауважимо, що структура парламенту з двома палатами — явище досить поширене у світовій практиці. Наприклад, серед європейських і пострадянських держав 22 мають однопалатний парламент, а 19 — двопалатний. Верховну Раду Президент пропонує назвати Національними зборами України (НЗУ). Ключові законодавчі повноваження повинні залишитися в нижньої палати НЗУ — Палати депутатів, що складається з 300 осіб. Принцип обрання депутатів — за партійними списками чи мажоритарними округами — в документі детально не обумовлений, його необхідно буде затвердити окремим законом. Президент також пропонує відмовитися від імперативного мандата — норми про те, що депутат повинен входити у фракцію партії, від якої він обраний до Ради. Показово, що не згадується і термін «коаліція». Віктор Ющенко, який упродовж кількох років наполягав на необхідності існування в парламенті формалізованої більшості, тепер вважає, що в Національних зборах буде достатньо ситуативних об’єднань нардепів.
Затвердження персонального міністерського складу уряду пропонується закріпити за Палатою депутатів (зараз це робить коаліція). При цьому кандидатуру прем’єра повинна пропонувати та політична сила, що отримала за підсумками виборів найбільше мандатів депутатів. У випадку, якщо в 20-денний термін кандидатура не буде затверджена, право на її висунення переходить до другої найбільшої фракції. Якщо і їй не вдасться призначити свого голову КМУ, президент має право сам визначити третю кандидатуру. Якщо ж і кандидатура президента не буде підтримана нижньою палатою, глава держави має право розпустити Палату депутатів.
Ще одна цікава пропозиція — депутати можуть суміщати діяльність у парламенті та уряді.
До верхньої палати — Сенату — пропонується обирати по троє представників від кожної області, а також АРК, Києва та низки інших міст, «які за статусом прирівнюються до області» і список яких ще належить затвердити. Примітно, що довічне право засідати в Сенаті отримують усі колишні президенти.
Основна місія сенаторів — затвердження законів, прийнятих нижньою палатою. До речі, навіть якщо Сенат відхилив закон, нижня палата може проігнорувати думку сенаторів, переголосувавши документ 150 голосами.
Ще одне «ноу-хау» — президент втрачає право пропонувати кандидатури міністрів оборони та закордонних справ, а також призупиняти акти уряду, що регулюють економічні питання, у випадку їхньої неконституційності (контрасигнація). Але нарівні з цим «обрізанням» є й нарощування президентських повноважень. Так, наприклад, глава держави отримує право в будь-який момент, виходячи з політичної доцільності, розпустити парламент.
Гарант Конституції, як випливає з проекту Ющенка, може призначати генпрокурора, голів СБУ, Національного бюро розслідувань та «інших органів, що здійснюють досудове слідство», лише зі згоди НЗУ, а ось звільняти — самостійно.
Помітно посилюється роль РНБОУ — глава держави отримує можливість призначати в Радбез будь-яких громадян, а не лише керівників центральних органів виконавчої влади.
Примітно, що Конституція від Віктора Ющенка не дає права спікеру підписувати закони, стосовно яких було подолане вето президента. У законопроекті вказано, що це повинен зробити глава держави, але не передбачений який-небудь механізм впливу на нього, якщо він відмовиться ставити автограф.
Президентський варіант Основного Закону передбачає проведення вельми глибокої адміністративно-територіальної реформи. Ключова мета — створення виконкомів при місцевих радах, до яких перейдуть основні повноваження місцевих держадміністрацій. Деякі міста «з визначеною законом кількістю жителів» отримують статус окремої області. Аналогічна реформа буде проведена на рівні міст районного значення.
Президент зазначає, що його проект «скасовує необмежену недоторканність депутатів». Разом із тим, необхідно зауважити, що норма про те, що Сенат або Палата депутатів повинні дати згоду на затримання або арешт свого колеги, залишилася в президентському законопроекті. До речі, такі самі гарантії надаються суддям і уповноваженому НЗУ з прав людини.
Нова редакція Конституції замахнулася навіть на концептуальні моменти преамбули. Наприклад, якщо раніше в преамбулі зазначалося, що Конституцію від імені народу приймає парламент, то в президентській версії функція єдиного джерела влади та автора Основного Закону повернена власне народу. Ймовірно, для того, щоб подібне формулювання звучало солідніше, Президенту і знадобилися 450 мільйонів гривень для організації референдуму (відповідний проект закону про внесення змін до головного фінансового кошторису країни Віктор Ющенко вже вніс на розгляд ВР). Примітно, що це збільшення прибутків загального фонду держбюджету пропонується здійснити за рахунок надходжень від податку на додану вартість(ПДВ) із вироблених в Україні товарів.
За великим рахунком, основні зміни в перших розділах Конституції носять косметичний характер — статті переставлені місцями, їхній текст трохи відредагований, окремі абзаци «переселилися» з однієї сторінки на іншу. Так, верховенству права тепер присвячена окрема стаття, а людина з «найвищої цінності» перетворилася в «найвищу соціальну цінність» тощо. Разом із тим, з’явилася окрема стаття, що обіцяє створення умов для повноцінної реалізації прав людей з обмеженими можливостями, — судячи з тексту пояснювальної записки, творці проекту Конституції вважають цей пункт одною з найважливіших змін другого розділу, що цілком справедливо.
Якщо раніше право на безкоштовне лікування в державних і комунальних медустановах супроводжувалося припискою про те, що їхня мережа не може бути скорочена — подібне уточнення зникло. А в статті про право на освіту — навпаки, з’явилося невелике доповнення: нинішня версія — «громадяни мають право безкоштовно отримувати вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі», а потенційна — розширена словосполученням «з урахуванням їхніх особистих здібностей», що, ймовірно, може дозволити посилити конкурсний відбір.
Згідно з президентською версією Конституції, правоохоронні органи без рішення суду можуть затримувати громадян лише на 24 години, а не на 72, як це зараз. У багатьох статтях, включаючи й ті, що стосуються свободи слова і совісті, з’явилося таке доповнення як «захист моральності населення», причому необхідність цього захисту може впливати і на реалізацію інших прав — аж до свободи пересування. З урахуванням активної діяльності Національної експертної комісії з питань захисту суспільної моралі загальна тенденція викликає побоювання.
У президентській редакції Основного Закону також зазначається, що народ може без особливих проблем спробувати себе в законотворчості: для цього зібрати 100 тисяч підписів для закону або півтора мільйони автографів — для конституційних виправлень. Проте радіти розширенню прав українців рано: однією рукою автори надали можливість рядовим українцям впливати на законодавчу погоду, іншою — обмежили право бути обраними. Так, шансів балотуватися до органів влади позбавлені військовослужбовці, прокурори, судді, слідчі.
Уже відомо, що представлятиме проект Конституції під час його розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради заступник голови Секретаріату Президента — представник глави держави в Конституційному Суді Марина Ставнійчук.
Експерти, однак, прогнозують швидку смерть президентських конституційних ініціатив у приміщенні під скляним куполом. Юрій Якименко, директор політико-правових програм Українського центру економічних та політичних досліджень ім. Разумкова, зазначає: «Щодо багатьох позицій (адміністративно-територіальний устрій, система влади, система правосуддя) пропонуються дуже істотні зміни. Також вибраний досить несприятливий політичний момент для пошуку консенсусу політичних сил. Адже нині обговорюються дострокові парламентські вибори, попереду президентські. Я вважаю, пропозиції Президента навряд чи будуть реалізовані».
У свою чергу президент Центру соціальних досліджень «Софія» Андрій Єрмолаєв констатує: «Президент претендує, по суті, на переконститування країни, а не просто на політичну реформу. Але чомусь він акцентував увагу лише на політичній системі. Прийняття нової редакції Конституції питання глибше і серйозніше». Якби Президент, на думку політолога, обмежився лише пропозиціями щодо політичної системи, ситуація вирішувалася б продуктивніше і швидше. А так дискусія може бути загнана в глухий кут. «Питання нової редакції Конституції потрібно відкласти на деякий час, а за цей час провести реформу самоврядування, судову реформу, адміністративно-територіальну. А вже на цій базі розглядати нову редакцію Конституції. Інакше в нас станеться політичне звалення і новий конфлікт», — підсумовує політолог.
«Очевидним фактом є те, що Президент не має на сьогодні ні народної, ні політичної підтримки, тому прийняття його проекту Конституції у стінах парламенту або шляхом проведення всенародного референдуму є досить примарним. Ключ до конституційних змін перебуває в руках двох великих фракцій — Партії регіонів і Блоку Юлії Тимошенко. Але зрозуміло, що сьогодні в них немає консенсусу з проекту Конституції, тому говорити про те, що будь-який проект Конституції, а тим більше той, що внесений Президентом у парламент, був би прийнятий, не реально», — переконаний президент Аналітичного центру «Відкрита політика» Ігор Жданов.
8 грудня 2004 року — затвердження нової парламентсько-президентської моделі в країні. Як результат — розширення ролі депутатського корпусу та Кабінету Міністрів, при одночасному збереженні впливових позицій глави держави. Склад ВР минулого, п’ятого, скликання був сформований згідно зі зміненими положеннями Конституції — парламент став майданчиком для випробування конституційних нововведень. Іспит був із тріском провалений...
Перша сесія ВР п’ятого скликання тривала з весни до середини літа 2006 року.
Власне, починаючи з цього часу політикум перебував у перманентній політичній кризі. Масові парламентські міграції 2007 року і, головне, ймовірність створення «коаліції трьохста» стали для Президента останньою краплею. Віктор Ющенко вперше за всю історію незалежності видав указ (і, як ми пам’ятаємо, далеко не один) про дострокове припинення повноважень парламенту. А далі — апеляція всіх сторін конфлікту до неї — Конституції України, мовляв, суперечлива вона, неідеальна. Віктор Ющенко бачить у політреформі 2004 року причину всіх бід. А ось Конституцію зразка 1996 року Президент вважає «безумовним досягненням». Юлія Тимошенко критично відгукується про Конституцію 1996 року, зауважуючи при цьому, що за нею «ще можна було якось жити», а ось нині чинний варіант Основного Закону країни, на її думку, й зовсім не має легітимності. Головний опозиціонер Віктор Янукович, навпаки, вважає, що «не варто вигадувати новий конституційний велосипед або повертатися до старої моделі влади» і пропонує завершити розпочату 2004 року конституційну реформу.
«Із поганими законами і хорошими чиновниками можна керувати країною. Але якщо чиновники погані, не допоможуть і найдосконаліші закони», — казав колись «залізний канцлер» Отто фон Бісмарк. Можливо, від цієї тези і варто відштовхуватися перед черговим конституційно-реформаторським забігом, що традиційно відбувається в нашій країні у швидкоплинному, якщо не сказати — пожежному режимі?
