Принципиально важным является тот факт, что олигархические
группы пытаются влиять на власть не только путем кулуарного лоббирования,
но и средствами публичной политики. Тем самым они выходят из «политической
тени» и пытаются «продать» себя избирателям на выборах. «Покупать» их или
нет — решать нам
События последних недель отчетливо проявили еще одну
линию глубокого политического размежевания в украинском политикуме, точнее,
в той его части, которую можно обозначить как правящую политическую элиту.
Публичная полемика в эфире телеканала «Интер» между руководителем администрации
Президента Украины и лидером СДПУ(о) о роли партий в украинской политике,
письмо двадцати семи руководителей регионов Украины в газете «Столиця»
с предложением об административном запрете на вхождение глав государственных
администраций в состав политических партий, резко критические и ядовито
иронические комментарии по поводу этого письма на страницах украинских
СМИ обозначили усиление противостояния между сторонниками и противниками
«партизации» политического процесса в Украине.
Может ли власть в демократическом обществе быть беспартийной
и политически нейтральной? Так звучит принципиальный вопрос, сформулированный
И.Лосивым в «Дне» от 27.09.2000. Ответ на этот вопрос не так прост, как
может показаться.
УТОПИЯ БЕСПАРТИЙНОСТИ
Один из основополагающих принципов демократической системы
— признание и закрепление политического, экономического и идеологического
плюрализма в функционировании и развитии общества. Наличие в обществе различных,
зачастую противоположных социальных интересов не просто признается. При
демократии создаются политические механизмы выражения и представительства
этих интересов, в том числе в органах власти. В условиях демократии и выявление
воли большинства, и отстаивание прав меньшинства происходит в процессе
конкуренции множества свободно выражаемых политических, экономических,
религиозных, этнических и других интересов, представители которых борются
между собой за политическое и общественное влияние. Так уж исторически
сложилось, что главной (и фактически единственной, если не считать временные
избирательные коалиции) формой представительства разнообразных социально-политических
интересов в рамках демократической системы стали политические партии. В
современном мире нет ни одной демократической системы, которая функционировала
бы без участия политических партий.
Тот факт, что партии представляют групповые интересы (широкие
или узкие — другой вопрос), зачастую служит основанием для обвинений их
в «своекорыстности», «эгоистичности», «стремлении разобщить общество» и
т.п. Но при этом не учитывают, что в рамках демократического политического
процесса и через сами политические партии, и посредством их взаимодействия
между собой (создание предвыборных и правительственных коалиций, поведение
межпартийных консультаций и т.п.) происходит согласование различных социальных
интересов.
Формальная беспартийность не означает политической нейтральности.
Абсолютной политической нейтральности просто не существует и не может существовать
в природе. У любого человека, в том числе и государственного руководителя,
есть определенные интересы, явно или неявно, слабо или сильно выраженные
политические и идеологические предпочтения. Соответственно, заявлять о
формировании нейтральной политической власти, значит — либо декларировать
некий утопический идеал, либо сознательно камуфлировать определенные политические
цели.
Иное дело — политическая нейтральность как один из принципов
организации и функционирования государственной службы. С этой точки зрения
постановка вопроса об ограничении партийного влияния на государственный
аппарат является вполне правомерной и отнюдь не противоречит демократическим
принципам. Более того, практика ограничения свободы членства в политических
партиях для определенных категорий государственных служащих распространена
достаточно широко и признана международным правом. Так, в статье 11 Европейской
конвенции о защите прав человека и основных свобод, фиксирующей право на
свободу ассоциации и мирных собраний, отмечается, что «настоящая статья
не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав
лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного
управления». Принцип отделения политических партий от государства в увязке
с ограничением свободы членства в партиях для некоторых категорий должностных
лиц, закреплен в конституциях и законах о политических партиях ряда посткоммунистических
государств (Венгрия, Болгария, Чехия, Словакия). В некоторых странах (Румыния,
Молдова) эти ограничения касаются работников государственных СМИ. Отмеченные
ограничения нацелены на предотвращение теневого вмешательства политических
партий в деятельность важнейших государственных органов. Очевидна и историческая
подоплека этих норм — негативная реакция на тоталитарный опыт сращивания
правящей партии с государственным аппаратом.
ПОЛИТИЧЕСКИЙ КОМФОРТ — ПРЕВЫШЕ ВСЕГО!
Украинская номенклатура, освободившаяся от обязательного
членства в КПСС в 1991 г., отнюдь не горела желанием надеть себе на шею
новый партийный хомут. Именно поэтому до середины 1990- х годов «партия
власти» существовала как неформальное образование. Однако по мере того
как шло взаимопроникновение бизнеса и государственной власти, формировались
крупные корпоративные группы с особыми политико-экономическими интересами,
противоречия внутри партии власти усиливались. К тому же умы многих представителей
экс-номенклатуры бередило «воспоминание о КПСС». Стремление использовать
административный ресурс госаппарата для создания влиятельной и эффективной
политической партии, обслуживающей интересы руководства исполнительной
власти на выборах и в парламенте, нашло свое выражение не только в деятельности
НДП. На региональном уровне первыми попытались реализовать эту идею в Донецкой
области либералы во главе с В.Щербанем. Драматическая судьба и ЛПУ, и НДП
не для всех послужила показательным уроком. Претендентов на роль очередной
партии власти с избытком хватает и сейчас.
Однако аллергия на партийность в среде украинского чиновничества
вновь усилилась. Во-первых, на Олимпе исполнительной власти явно упал спрос
на предложения о сотрудничестве, исходящие со стороны потенциальных «партий
власти». Сравнение избирательных кампаний последних лет и политического
блицкрига по проведению всеукраинского референдума в 2000 г. свидетельствует
о том, что административный ресурс в «чистом виде» действует эффективнее,
чем в партийной упаковке. Как и в чью пользу этот ресурс будет задействован
на следующих парламентских выборах, думается, еще не решено. Почти наверняка
можно сказать, что он не будет предоставлен какой-то одной политической
силе. Во-вторых, похоже, властные амбиции отдельных партийных лидеров вызывают
растущую тревогу и адекватное противодействие у некоторых беспартийных
сотрудников администрации Президента. В-третьих, чиновники тоже люди, и
нервы у них не железные: если сегодня губернатор из одной партии, а завтра
из другой? Да и в Киеве флюгер доминирующих партийных ориентаций меняется
едва ли не каждый год. Поневоле появится идиосинкразия на любые партии.
В-четвертых, для беспартийного руководителя государственной администрации
любой партийный госчиновник — слуга двух господ. Это как минимум политически
некомфортно, а иногда и рискованно.
Учитывая все эти обстоятельства, вполне можно понять, что
двигало авторами «письма двадцати семи». Но можно ли с ними согласиться?
БЮРОКРАТАМ — ГАРАНТИИ
Суть проблемы — четкое правовое разделение между политиками
и администраторами. Избираемое должностное лицо (например, депутат или
руководитель органа местного самоуправления) по определению является политиком,
и ни о какой его партийной нейтральности не может быть и речи. С другой
стороны, в европейской традиции для политически нейтральных государственных
служащих, в том числе и высших администраторов, действуют ограничения на
политическую активность, в качестве компенсации за которые они получают
привилегию несменяемости по партийно-политическому признаку.
Согласно Конституции Украины главы местных государственных
администраций назначаются Президентом Украины по представлению Кабинета
Министров. Они обязаны проводить на местах политику, сформулированную руководством
исполнительной власти страны. И в этом смысле они не могут быть политически
нейтральными. Для Президента вопрос о партийности руководителей местных
госадминистраций вторичен. Для него важно, чтобы они поддерживали и эффективно
реализовывали его политику. Наша политическая практика это подтверждает
— региональными руководителями назначались представители различных, но
обязательно пропрезидентских партий.
А вот для самих партий партийная принадлежность руководителя
местной госадминистрации может стать первостепенным фактором в обеспечении
их влияния в регионе. С одной стороны, это возможность использования в
свою пользу административного ресурса на выборах, с другой — конвертация
административного влияния в экономические выгоды для бизнес-групп, поддерживающих
данную партию.
Принимая это во внимание, формальная департизация руководства
исполнительной власти на местах не лишена смысла. Поскольку норма несменяемости
по партийно-политическому признаку не может быть применена к руководителям
местных госадминистраций, было бы логичным задействовать ее по отношению
к их подчиненным. И вот тогда уровень политической нейтральности местной
исполнительной власти наверняка был бы выше. Во всяком случае, местные
чиновники имели бы определенные правовые гарантии против негативного влияния
на их судьбу колебаний политической конъюнктуры.
ВЫБОРЫ ВМЕСТО ВЕРБОВКИ
Если уж говорить о партийном влиянии на руководство исполнительной
власти на местах, то вопрос следует ставить иначе — необходимо добиваться
выборности этих руководителей. Однако для некоторых политических партий
проще и надежнее обеспечить назначение своего человека на должность руководителя
исполнительной власти в регионе (или сохранение его на этом посту), чем
добиться того же результата на выборах.
Эффективность осуществления власти определяется не партийностью
или беспартийностью ее носителей, а их профессионализмом, качеством организации
управленческого процесса. Другой вопрос — насколько эффективно украинские
партии осуществляют функции, присущие политическим партиям в демократическом
обществе? Тема эта заслуживает отдельного и обстоятельного анализа, поэтому
ограничусь лишь самыми общими замечаниями.
Благодаря политическим партиям в Украине появилась возможность
выбора, сформировано достаточно насыщенное и представительное поле политико-идеологических
альтернатив (от коммунистов до радикальных националистов). В этом политико-идеологическом
поле вынуждены позиционировать себя и формально беспартийные политики.
Правда, в представительстве идеологических ориентаций и социальных интересов
дело иногда доходит до абсурда (четыре партии претендуют на представительство
интересов женщин, еще четыре партии заявляют, что они защищают интересы
крестьян, 6 партий называют себя христианскими, 4 — социал- демократическими
и т.д.). Но демократия — это политический рынок, основанный на свободной
конкуренции, поэтому решающее слово — за потребителями, т.е. за избирателями.
Сложнее обстоит дело с согласованием интересов, формированием политических
коалиций. Именно из-за отсутствия единства политическим партиям не удается
добиться усиления влияния на исполнительную власть. Еще хуже обстоит дело
с селекцией политической элиты. Качество «кадрового материала», поставляемого
партиями в органы власти, зачастую вызывает обоснованные сомнения.
Очень часто некоторые влиятельные украинские партии упрекают
в олигархичности, в том, что они представляют интересы определенных бизнес-группировок.
Но подобная ситуация существует и в развитых демократических странах. Что
касается Украины, то принципиально важным является тот факт, что олигархические
группы пытаются влиять на власть не только путем кулуарного лоббирования,
но и средствами публичной политики. Тем самым они выходят из «политической
тени» и пытаются «продать» себя избирателям на выборах. «Покупать» их или
нет — решать нам. В данном случае избиратели получают определенный инструмент
влияния на эти группировки. Хотя при этом симпатии избирателей могут быть
и объектом политического манипулирования. Тем не менее будем реалистами:
лучше иметь «олигархическую демократию», чем отсутствие демократии.
Вопрос в принципе не должен формулироваться в жестко альтернативной
форме: что лучше — партийная или «беспартийная» власть? Департизация государственной
администрации отнюдь не означает формирование беспартийной власти. Конечно
же, не может быть демократии при отсутствии политического и идеологического
плюрализма, выразителями которого являются политические партии. Но свое
влияние на власть партии должны осуществлять не через «вербовку» чиновников,
а путем усиления своего представительства в избираемых органах власти.
Харьков
