Принципово важливим є той факт, що олігархічні групи намагаються впливати на владу не лише шляхом кулуарного лобіювання, але й засобами публічної політики. Цим самим вони виходять iз «політичної тіні» й намагаються «продати» себе виборцям на виборах. «Купувати» їх чи ні — вирішувати нам
Події останніх тижнів виразно продемонстрували ще одну лінію глибокого політичного розмежування в українському політикумі, точніше в тій його частині, яку можна означити як правлячу політичну еліту. Публічна полеміка в ефірі телеканалу «Інтер» між керівником адміністрації Президента України і лідером СДПУ(о) про роль партій в українській політиці, лист двадцяти семи керівників регіонів України в газеті «Столиця» з пропозицією про адміністративну заборону на входження глав державних адміністрацій до складу політичних партій, різко критичні та отруйно іронічні коментарі з приводу цього листа на сторінках українських ЗМІ визначили посилення протистояння між прихильниками й противниками «партизації» політичного процесу в Україні.
Чи може влада в демократичному суспільстві бути позапартійною й політично нейтральною? — так звучить принципове питання, сформульоване І.Лосівим у «Дні» від 27.09.2000. Відповідь на це питання не така проста, як може здатися.
УТОПІЯ ПОЗАПАРТІЙНОСТІ
Один із основоположних принципів демократичної системи — визнання та закріплення політичного, економічного та ідеологічного плюралізму в функціонуванні й розвитку суспільства. Наявність у суспільстві різних, часто протилежних соціальних інтересів, не просто визнається. При демократії створюються політичні механізми вираження і представництва цих інтересів, в тому числі в органах влади. За умов демократії виявлення волі більшості та відстоювання прав меншості відбувається в процесі конкуренції безлічі вільно висловлюваних політичних, економічних, релігійних, етнічних та інших інтересів, представники яких борються між собою за політичний і громадський вплив. Так уже історично склалося, що головною (а фактично єдиною, якщо не враховувати тимчасові виборчі коаліції) формою представництва різноманітних соціально-політичних інтересів у рамках демократичної системи стали політичні партії. У сучасному світі немає жодної демократичної системи, яка функціонувала б без участі політичних партій.
Той факт, що партії представляють групові інтереси (широкі або вузькі — інше питання), часто слугує підставою для звинувачень у їх «своєкорисливості», «егоїстичності», «прагненні роз’єднати суспільство» й подібне. Але при цьому не враховують, що в рамках демократичного політичного процесу й через самі політичні партії й за допомогою їх взаємодії між собою (створення передвиборних і урядових коаліцій, проведення міжпартійних консультацій і подібне) відбувається узгодження різних соціальних інтересів.
Формальна позапартійність не означає політичної нейтральності. Абсолютної політичної нейтральності просто не існує й не може існувати в природі. У будь-якої людини, в тому числі й державного керівника, є певні інтереси, явно чи приховано, слабко чи сильно виражені політичні та ідеологічні переваги. Відповідно, заявляти про формування політичної нейтральної влади, значить — або декларувати якийсь утопічний ідеал, або свідомо камуфлювати певну політичну мету.
Інша річ — політична нейтральність як один із принципів організації та функціонування державної служби. З цього погляду постановка питання про обмеження партійного впливу на державний апарат є цілком правомірною і аж ніяк не суперечить демократичним принципам. Більш того, практика обмеження свободи членства в політичних партіях для певних категорій державних службовців розповсюджена досить широко та визнана міжнародним правом. Так, у статті 11 Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод, що фіксує право на свободу асоціацій та мирних зборів, зазначається, що «ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, котрі входять до складу збройних сил, поліції та державного управління». Принцип відокремлення політичних партій від держави, пов’язаний із обмеженням свободи членства в партіях для деяких категорій посадових осіб, закріплений у конституціях і законах про політичні партії ряду посткомуністичних держав (Угорщина, Болгарія, Чехія, Словаччина). У деяких країнах (Румунія, Молдова) ці обмеження стосуються працівників державних ЗМІ. Зазначенні обмеження спрямовано на запобігання тіньового втручання політичних партій у діяльність найважливіших державних органів. Очевидна й історична підоснова цих норм — негативна реакція на тоталітарний досвід зрощення правлячої партії з державним апаратом.
ПОЛІТИЧНИЙ КОМФОРТ — НАД УСЕ!
Українська номенклатура, що звільнилася від обов’язкового членства в КПРС 1991 року, аж ніяк не жадала встромити свою шию в нове партійне ярмо. Саме тому до середини 90-х рр. «партія влади» існувала як неформальна організація. Однак, у міру того як iшло взаємопроникнення бізнесу та державної влади, формувалися великі корпоративні групи з особливими політико- економічними інтересами, суперечності всередині партії влади посилювалися. До того ж уми багатьох представників колишньої номенклатури ятрив «спогад про КПРС». Прагнення використати адміністративний ресурс держапарату для створення впливової та ефективної політичної партії, що обслуговує інтереси керівництва виконавчої влади на виборах і в парламенті, знайшло своє вираження не лише в діяльності НДП. На регіональному рівні першими спробували реалізувати цю ідею в Донецькій області ліберали на чолі з В.Щербанем. Драматична доля і ЛПУ, і НДП не для всіх послужила показовим уроком. Претендентів на роль чергової партії влади не бракує й зараз.
Проте алергія на партійність у середовищі українського чиновництва знову посилилася. По-перше, на Олімпі виконавчої влади явно знизився попит на пропозиції про співпрацю, що виходять з боку потенційних «партій влади». Порівняння виборчих кампаній останніх років і політичного бліцкригу з проведення всеукраїнського референдуму 2000 року свідчить про те, що адміністративний ресурс у «чистому вигляді» діє ефективніше, ніж у партійній упаковці. Як і на чию користь цей ресурс буде задіяно на наступних парламентських виборах, ми гадаємо, що ще не вирішено. Майже з певністю можна сказати, що його не буде надано якійсь одній політичній силі. По-друге, схоже, владні амбіції окремих партійних лідерів викликають зростаючу тривогу й адекватну протидію в деяких позапартійних працівників адміністрації Президента. По-третє, чиновники також люди, і нерви в них не залізні: якщо сьогодні губернатор із однієї партії, а завтра — з іншої? Та й у Києві флюгер домінуючих партійних орієнтацій міняється мало не щороку. Мимоволі з’явиться ідіосинкразія на будь-які партії. По-четверте, для позапартійного керівника державної адміністрації будь-який партійний держчиновник — слуга двом панам. Це, як мінімум, політично некомфортно, а часом — і ризиковано.
Враховуючи всі ці обставини, цілком можна зрозуміти, що рухало авторами «листа двадцяти семи». Але чи можна з ними погодитися?
БЮРОКРАТАМ — ГАРАНТIЇ
Суть проблеми — чіткий правовий поділ між політиками та адміністраторами. Посадова особа, котру обирають (наприклад, депутат чи керівник органу місцевого самоврядування), за визначенням є політиком і ні про яку його партійну нейтральність не може бути й мови. З іншого боку, в європейській традиції для політично нейтральних державних службовців, в тому числі й вищих адміністраторів, діють обмеження на політичну активність, компенсацію за які вони отримують у вигляді привілею незмінності за партійно-політичною ознакою.
Згідно з Конституцією України глави місцевих державних адміністрацій призначаються Президентом України за представленням Кабінету Міністрів. Вони зобов’язані провадити на місцях політику, сформульовану керівництвом виконавчої влади країни. І в цьому значенні вони не можуть бути політично нейтральними. Для Президента питання про партійність керівників місцевих держадміністрацій — вторинне. Для нього важливо, щоб вони підтримували й ефективно реалізовували його політику. Наша політична практика це підтверджує — регіональними керівниками призначалися представники різних, але обов’язково пропрезидентських партій.
А ось для самих партій, партійна належність керівника місцевої держадміністрації може стати першорядним чинником у забезпеченні їхнього впливу в регіоні. З одного боку, це можливість використання на свою користь адміністративного ресурсу на виборах, з іншого — конвертація адміністративного впливу в економічні вигоди для бізнес-груп, що підтримують дану партію.
Беручи це до уваги, формальна департизація керівництва виконавчої влади на місцях має певний сенс. Оскільки норму незмінюваності за партійно- політичною ознакою не можна застосувати до керівників місцевих держадміністрацій, було б логічним ввести її в дію щодо їхніх підлеглих. І ось тоді рівень політичної нейтральності місцевої виконавчої влади з певністю став би вищим. Принаймні, місцеві чиновники мали б певні правові гарантії від негативного впливу на їх долю коливань політичної кон’юнктури.
ВИБОРИ ЗАМIСТЬ ВЕРБОВКИ
Якщо вже говорити про партійний вплив на керівництво виконавчої влади на місцях, то питання потрібно ставити інакше — необхідно домагатися виборності цих керівників. Однак для деяких політичних партій простіше й надійніше забезпечити призначення своєї людини на посаду керівника виконавчої влади в регіоні (або збереження його на цьому посту), ніж домогтися того ж результату на виборах.
Ефективність здійснення влади визначається не партійністю чи позапартійністю її носіїв, а їх професіоналізмом, якістю організації управлінського процесу. Інше питання — наскільки ефективно українські партії здійснюють функції, притаманні політичним партіям у демократичному суспільстві? Ця тема заслуговує окремого та грунтовного аналізу, тому обмежуся лише найбільш загальними зауваженнями.
Завдяки політичним партіям в Україні з’явилася можливість вибору, сформовано досить насичене і представницьке поле політико-ідеологічних альтернатив (від комуністів до радикальних націоналістів). У цьому політико- ідеологічному полі змушені знаходити свою позицію і формально позапартійні політики. Щоправда, в представництві ідеологічних орієнтацій і соціальних інтересів справа іноді доходить до абсурду (чотири партії претендують на представництво інтересів жінок, ще чотири партії заявляють, що вони захищають інтереси селян, 6 партій називають себе християнськими, 4 — соціал-демократичними і подібне). Але демократія — це політичний ринок, заснований на вільній конкуренції, тому вирішальне слово — за споживачами, тобто за виборцями. Складніше з узгодженням інтересів, формуванням політичних коаліцій. Саме через відсутність єдності політичним партіям не вдається домогтися посилення впливу на виконавчу владу. Ще гірше — з селекцією політичної еліти. Якість «кадрового матеріалу», що постачається партіями до органів влади часто викликає обгрунтований сумнів.
Дуже часто деяким впливовим українським партіям докоряють в олiгархічності, в тому, що вони представляють інтереси певних бізнес-угруповань. Але подібна ситуація існує й у розвинених демократичних країнах. Що стосується України, то принципово важливим є той факт, що олігархічні групи намагаються впливати на владу не лише шляхом кулуарного лобіювання, але й засобами публічної політики. Цим самим вони виходять з «політичної тіні» й намагаються «продати» себе виборцям на виборах. «Купувати» їх чи ні — вирішувати нам. У цьому випадкові виборці отримують певний інструмент впливу на ці угруповання. Хоча, при цьому, уподобання виборців можуть бути й об’єктом політичного маніпулювання. Проте, будьмо реалістами: краще мати «олігархічну демократію», аніж відсутність демократії.
Питання в принципі не повинне формулюватися в жорстко альтернативній формі: що краще — партійна чи «позапартійна» влада? Департизація державної адміністрації аж ніяк не означає формування позапартійної влади. Звичайно ж, не може бути демократії при відсутності політичного та ідеологічного плюралізму, виразниками якого є політичні партії. Але свій вплив на владу партії повинні здійснювати не через «вербування» чиновників, а шляхом посилення свого представництва в органах влади, що обираються.
