Каждые новые выборы таят в себе интригу, связанную с вопросом, в чьих руках окажется власть. Нынешние, 2007 года, парламентские выборы в Украине интересны еще и тем, что будет происходить не только смена лиц во власти, но и тем, что вскоре после формирования правительства будет дан старт изменениям в политической системе Украины. Безусловно, оценить общую суть этих изменений до знакомства с текстом проекта новой Конституции непросто, но, тем не менее, уже сейчас известно, что разработчики документа предлагают один из новых моментов системы — совмещение представительского мандата с деятельностью в правительстве. Такой подход предвещает своего рода «революцию» в системе власти, поэтому попробуем докопаться до ее сути. Чем вызвана такая инициатива, которая способна существенно модифицировать систему власти? Возможно ли такое совмещение? Оправдывает ли оно себя? Не противоречит ли принципиальной для демократии идее разделения власти?
Собственно говоря, это не столько новый, сколько не практикованный в Украине доселе подход к организации деятельности работы парламента и правительства. Формально, первое ограничение на совмещение содержалось еще в Конституционном договоре между Верховной Радой Украины и Президентом об основных принципах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине от 1995 года. Время от времени звучали идеи о целесообразности такого совмещения (в частности в одном из проектов закона о Кабинете Министров Украины, которому пока не удалось стать законом), и вяло воспринимались политиками, которые предпочитали формулу о распределении власти на законодательную, исполнительную и судебную и, соответственно, не были готовы даже к обсуждению целесообразности или нецелесообразности идеи совмещения правительственного портфеля с представительским мандатом. Но вот идея модификации системы власти вынуждает более внимательно отнестись как к политической, так и управленческой ценности новых идей.
На первый взгляд, парадоксальное совмещение должностей имеет место в британской системе правления, где оно сложилось исторически, но не изменяется, потому что служит укреплению парламентского контроля над правительством в части выработки им решений и отчетности о деятельности. В так называемой вестминстерской (Англия, Новая Зеландия, Канада, Австралия) системе власти законодательно (но только законодательно!) не определены границы компетенции парламента, а также нет формального распределения власти между ее законодательной и исполнительной ветвями. Отношения между правительством и парламентом регулируются на основании прецедентов при помощи так называемых конституционных конвенций (constitutional conventions), которые постоянно изменяются, хотя при этом сохраняется их правопреемственность. Даже само определение «исполнительная власть» (executive power) используется редко, вместо этого преимущество отдается понятию «центральное правительство» (central government). Опора правительства на стабильное парламентское большинство в ходе постоянного оппонирования правительству со стороны парламентских фракций оппозиции, которая действует посредством своих «теневых правительств», создает атмосферу дискуссии в парламенте и ликвидирует возможность кулуарного или закрытого от обсуждений принятия решений правительством. В свою очередь, такая практика снижает уровень коррупционных постановлений, ведь прозрачность и публичность — один из механизмов избежания возможности подкупа. Именно он и лежит в основе недопущения «злоупотребления властью» — самая первая мысль, которая возникает у каждого, кто примеряет на себя пространство возможностей «нужного» принятия решений.
Британцы уверены, что такая система еще и потому соответствует принципам демократического контроля над деятельностью правительства, что определяющей чертой правления выступает верховенство права и участие граждан в процессе выдачи каждому политику персонального мандата на осуществление власти от их имени. При такой системе правительство представлено только членами парламента, и в правительство не могут попасть просто «хорошие парни», друзья премьера, которые не сумели пройти горнило выборов (либо вообще не принимали в них участия) и персонального отбора гражданами. Излишним будет говорить, что «закрытые» избирательные списки в такой системе были бы восприняты с удивлением и непониманием со стороны подданных Ее Величеству (в Великобритании выдвинутые партиями кандидаты избираются в одномандатных округах, количество которых, разумеется, равно количеству мест в нижней палате). То есть, правительство в Англии контролируется не только посредством парламента, а также — собственно, выборов, в отличие от полностью конституционного порядка формирования правительства, который имел место в Украине, начиная с 2006 года.
К тому же, принципиальной и неотъемлемой чертой такой модели власти является стойкая система государственного управления, возглавляемая и управляемая специалистами в той сфере, относительно которой вырабатывается политика — семья, здравоохранение, военное сотрудничество, коммунальная сфера, мигранты и тому подобное. То есть, это еще один водораздел в институционном разграничении процессов принятия решений (политического) и их анализа, подготовки и реализации (управления), что также предотвращает угрозу коррупционности. Разумеется, что должностные лица в системе публичной администрации (госслужбы) не имеют права заниматься политической деятельностью и лишены пассивного (то есть, права быть избранным) избирательного права. Такие «ущемления» государственных должностных лиц в Британии стоят на службе действительной аполитичности госслужбы и снимают с повестки дня украинскую псевдодискуссию о том, чем является — правом или обязанностью — отпуск на период выборов для украинских министров и топ-менеджеров госуправления. Не в меньшей мере такой алгоритм госслужбы сдерживает нервозность сотрудников министерств и ведомств, работа которых в органах власти не связана с политическими пертурбациями.
Конечно, формат статьи делает невозможным обзор всех составляющих системы правления, в которой министры являются парламентариями, и права, которое своими традициями и прецедентами судебных постановлений позволяет эффективно работать британскому правительству. Остается надеяться, что разработчики новой системы государственной власти в Украине скрупулезно обдумывают каждый элемент, который необходимо внедрить, и моделируют его совмещение с другими элементами системы. Ведь на вопрос, почему люди не летают как птицы, правильный ответ не — «потому, что у них нет крыльев», а — «потому, что они не птицы». Одних только крыльев Икару было недостаточно, чтобы летать.
Не вызывает сомнения, что умелая реализация идеи совмещения должности в правительстве с парламентской работой может в дальнейшем стать «детонатором» для изменений в системе государственного управления, чтобы та на всех своих уровнях стала на самом деле, как в практике европейских стран, системой публичного администрирования. Но корректное ее внедрение в систему государственной власти непременно потребует пересмотра принципов деятельности правительства и парламента. А это и пересмотр принципов формирования пропарламентского большинства в парламенте (коалиция по предложению Президента должна формироваться победителем парламентских выборов, а не «на основании договоренностей», как это происходит сегодня), определение оснований для вынесения вотума недоверия правительства, новое уточнение функций и статуса министров-политиков и «администраторов»-государственных служащих, пересмотр, в конечном счете, порядка оплаты труда министров и государственных чиновников, деполитизация публичной администрации и еще существенный ряд связанных между собой механизмов формирования и осуществления власти вплоть до демократической базы власти — права общин на самоуправление. Не стоит сбрасывать со счетов и принципиальное отличие политической системы Украины от британской, которая заключается в наличии мощных рычагов воздействия на процессы принятия политических решений со стороны главы государства. И, как ожидается, еще и будет продвигаться идея усиления такого воздействия. Следовательно, очевидно, в отдельности стоит проанализировать порядок совместимости и взаимодействия предлагаемой модели с институтом президентства.
Принятие за основу системы государственной власти идеи единства парламентской и правительственной деятельности министров теоретически допустимо, как допустимы, скажем, различные модели двигателей, и подтверждено успешной практикой вестминстерской модели. Но учитывая тот факт, что все же в Украине политическая система очень и очень существенно отличается от британской, эта идея требует взвешенности подходов к разработке, многосторонней оценке последствий введения, корректного внедрения в практическую деятельность и адекватного дальнейшего правового сопровождения. Для нас же, граждан страны, при любой модели организации государственной власти принципиально важным будет оставаться требование, чтобы эта система обеспечивала представительство интересов и качественное управление для полноты реализации политических прав и свобод граждан.
