Кожні нові вибори містять у собі інтригу, пов’язану з питанням, у чиїх руках опиниться влада. Нинішні, 2007 року, парламентські вибори в Україні цікаві ще й тим, що відбуватиметься не тільки зміна облич у владі, але й тим, що невдовзі після формування уряду буде дано старт змінам у політичній системі України. Звичайно, оцінити загальну суть цих змін до знайомства з текстом проекту нової Конституції непросто, але, тим не менш, уже нині відомо, що розробники документу пропонують один із нових моментів системи — суміщення представницького мандата з діяльністю в уряді. Такий підхід віщує свого роду «революцію» у системі влади, тож спробуємо докопатись до її суті. Чим викликана така ініціатива, здатна суттєво модифікувати систему влади? Чи можливе таке суміщення? Чи виправдовує воно себе? Чи не суперечить принциповій для демократії ідеї поділу влад?
Власне кажучи, це не так новий, скільки не практикований в Україні підхід до організації діяльності роботи парламенту та уряду. Формально перше обмеження на суміщення містилося ще в Конституційному договорі між Верховною Радою України та Президентом про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні від 1995 року. Час від часу лунали ідеї про доцільність такого суміщення (зокрема в одному із проектів закону про Кабінет Міністрів України, якому допоки не судилося стати законом), та мляво сприймалися політиками, що віддавали перевагу формулі про розподіл влади на законодавчу, виконавчу й судову та, відповідно, не були готові навіть до обговорення доцільності чи недоцільності ідеї суміщення урядового портфеля з представницьким мандатом. Та ось ідея модифікації системи влади змушує більш уважно поставитися до як політичної, так і управлінської цінності нових ідей.
На перший погляд, парадоксальне суміщення посад має місце в британській системі урядування, де воно склалося історично, але не змінюється, бо слугує зміцненню парламентського контролю над урядом у частині вироблення ним рішень і звітування про діяльність. У так званій вестмінстерській (Англія, Нова Зеландія, Канада, Австралія) системі влади законодавчо (але лише законодавчо!) не визначено меж компетенції парламенту, а також немає й формального розподілу влади між її законодавчою і виконавчою гілками. Відносини між урядом і парламентом регулюються на основі прецедентів за допомогою так званих «конституційних конвенцій» (constitutional conventions), які постійно змінюються, хоча за цього зберігається їх правонаступництво. Навіть сам термін «виконавча влада» (executive power) уживається рідко, натомість перевага віддається поняттю «центральний уряд» (central government). Опертя уряду на стабільну парламентську більшість у ході постійного опонування урядові з боку парламентських фракцій опозиції, яка діє через свої «тіньові уряди», створює атмосферу дискусії в парламенті та руйнує можливість кулуарного або закритого від обговорень прийняття рішень урядом. У свою чергу, така практика знижує рівень корупційних ухвал, адже прозорість і публічність — один із механізмів уникнення можливості підкупу. Саме він і лежить в основі недопущення «зловживання владою» — найперша думка про що виринає у кожного, хто приміряє до себе простір можливостей «потрібного» прийняття рішень.
Британці певні, що така система ще й тому відповідає принципам демократичного контролю над діяльністю уряду, що визначальною рисою урядування виступає верховенство права і участь громадян у процесі видачі кожному політику персонального мандата на здійснення влади від їх імені. За такої системи уряд представлено лише членами парламенту, і до уряду не можуть потрапити просто «гарні хлопці», друзі прем’єра, що не зуміли пройти горнило виборів (або й взагалі не брали у них участі) і персонального відбору громадянами. Зайве казати, що «закриті» виборчі списки в такій системі були б сприйняті з подивом і нерозумінням з боку підданих Її Величності (у Великiй Британії висунуті партіями кандидати обираються в одномандатних округах, кількість яких, зрозуміло, дорівнює кількості місць у нижній палаті). Тобто уряд в Англії контролюється не тільки через парламент, але й через власне вибори, на відміну від цілком конституційного порядку формування уряду, що мав місце в Україні, починаючи з 2006 року.
До того ж, принциповою і невід’ємною рисою такої моделі влади є міцна система державного управління, очолювана і керована фахівцями у тій сфері, щодо якої виробляється політика — сім’я, охорона здоров’я, воєнне співробітництво, комунальна сфера, мігранти тощо. Тобто, це ще один вододіл в інституційному розмежуванні процесів ухвалення рішень (політичного) та їх аналізу, підготовки й реалізації (управління), що також відвертає загрозу корупційності. Зайве казати, що посадові особи у системі публічної адміністрації (держслужби) не мають права займатися політичною діяльністю і позбавлені пасивного (тобто, права бути обраним) виборчого права. Такі «утиски» державних посадовців у Британії слугують дійсній аполітичності держслужби і знімають з порядку денного українську псевдодискусію про те, чим є — правом чи обов’язком — відпустка на період виборів для українських міністрів і топ-менеджерів держуправління. Не меншою мірою такий алгоритм держслужби гамує нервовість співробітників міністерств і відомств, робота яких в органах влади не пов’язана з політичними пертурбаціями.
Звичайно, формат статті оглянути всі складові системи урядування, в якій міністри є парламентарями, та права, що своїми традиціями та прецедентами судових ухвал дозволяє ефективно працювати британському урядові. Залишається сподіватися, що розробники нової системи державної влади в Україні детально зважують кожен елемент, який пропонується запровадити, і моделюють його суміщення з іншими елементами системи. Адже на питання, чому люди не літають, як птахи, правильна відповідь не — «тому, що в них немає крил», а — «тому, що вони не птахи». Одних лише крил Ікарові забракло, щоб летіти.
Не викликає сумніву, що вміла реалізація ідеї суміщення посади в уряді з парламентською роботою може у подальшому стати «детонатором» для змін у системі державного управління, аби та на всіх своїх рівнях стала насправді, як в практиці європейських країн, системою публічного адміністрування. Але коректне її впровадження в систему державної влади неодмінно потребуватиме перегляду засад діяльності уряду та парламенту. А це і перегляд засад формування проурядової більшості в парламенті (коаліцію за пропозицією Президента має формувати переможець парламентських виборів, а не «на підставі домовленостей», як нині), визначення підстав для винесення вотуму недовіри уряду, нове уточнення функцій і статусу міністрів-політиків і «адміністраторів»-державних службовців, перегляд, зрештою, порядку оплати праці міністрів і державних посадовців, деполітизація публічної адміністрації та ще значний ряд пов’язаних між собою механізмів формування і здійснення влади упритул до демократичної бази влади — права громад на самоврядування. Не варто скидати з терезів і принципову відмінність політичної системи України від британської, що полягає у наявності потужних важелів впливу на процеси прийняття політичних рішень з боку глави держави. І, як очікується, ще й просуватиметься ідея посилення такого впливу. Відтак, очевидно, окремо варто проаналізувати порядок сумісності та взаємодії пропонованої моделі з інститутом президентства.
Покладання в основу системи державної влади ідеї єдності парламентської та урядової діяльності міністрів теоретично припустиме, як припустимі, скажімо, різні моделі двигунів, і підтверджене успішною практикою вестмінстерської моделі. Але, враховуючи той факт, що все ж в Україні політична система дуже і дуже суттєво відрізняється від британської, ця ідея потребує виваженості підходів до розробки, багатобічної оцінки наслідків запровадження, коректного впровадження у практичну діяльність та адекватного подальшого правового супроводу. Для нас же, громадян країни, за будь-якої моделі організації державної влади принципово важливою залишатиметься вимога, щоб ця система забезпечувала представництво інтересів та якісне управління для повноти реалізації політичних прав і громадянських свобод.
