27 февраля и 3 марта 2007 года по инициативе общественно- политического объединения «Украинский форум» состоялся круглый стол «Реформирование Службы безопасности Украины: для власти или для граждан?».
Круглыми столами на самые разные темы сейчас никого не удивишь. Да и по поводу ситуации вокруг СБУ в последнее время появилось немало публикаций. Долгоиграющий и неоднозначно воспринимаемый процесс смены руководства СБУ привлек внимание СМИ и общественности к этой, до сих пор таинственной, структуре.
На этом фоне круглый стол, организованный «Украинским форумом», явно выделялся своей необычностью. Во-первых, он был проведен в закрытом формате, что абсолютно не характерно для нынешней политической ситуации в стране, когда любое мало-мальски значимое событие пытаются использовать в качестве информационного повода или для саморекламы. Общественность была проинформирована об итогах работы круглого стола, но главным адресатом предложений, высказанных его участниками, должны стать высшие органы государственной власти, от которых, собственно, и зависит дальнейшая судьба СБУ.
Во-вторых, состав и статус участников круглого стола дает основание отнестись с максимальным вниманием к высказанным рекомендациям. В дискуссии приняли участие члены Совета Украинского форума Владимир Горбулин (советник Президента Украины и в недавнем прошлом секретарь Совета национальной безопасности и обороны Украины), Анатолий Зленко (советник премьер-министра Украины, бывший министр иностранных дел Украины), Георгий Крючков (депутат Верховной Рады Украины 3-го и 4- го созывов, бывший глава парламентского комитета по вопросам национальной безопасности и обороны), Виктор Мусияка (депутат Верховной Рады Украины 3-го и 4-го созывов, глава Общественного совета при СБУ), Владимир Семиноженко (вице-президент НАНУ, депутат Верховной Рады Украины 2 го —4 го созывов, бывший вице-премьер-министр Украины), а также Евгений Марчук (первый руководитель СБУ, занимавший в свое время посты премьер-министра Украины, секретаря СНБОУ и министра обороны), Игорь Смешко (бывший руководитель Службы безопасности Украины), Анатолий Мудров (советник председателя СБУ), Александр Литвиненко (эксперт аппарата СНБОУ).
Всех этих людей собрала за круглым столом обеспокоенность ситуацией вокруг СБУ. И дело не только в том, что Служба безопасности Украины уже более двух месяцев не имеет полноценного руководителя, утвержденного в соответствии с конституционной процедурой.
СБУ «трясет» уже не первый год. Разговоры о реформировании Службы пока что вылились только в кадровую чехарду. За 15 лет существования СБУ в десятки раз разбух ее центральный аппарат. Возникли функциональные перекосы. Наиболее «привлекательными» (во всех смыслах) стали подразделения Службы, ориентированные на борьбу с коррупцией и обеспечение экономической безопасности. Вот только результаты их деятельности не очень заметны (может быть, в силу специфики спецслужбы?). А вот «руки» Службы — ее оперативное звено, судя по оценкам самих представителей СБУ, приходит в упадок. В политических кулуарах много судачат о том, что Служба безопасности Украины постепенно деградирует. Общество вспоминает о ней только во время очередного скандала, связанного с прослушкой кого-то из сильных мира сего, либо в связи с заявлениями пресс-службы СБУ по поводу объявления очередной персоны нон-грата из соседней державы. Между тем работу Службы никто всерьез не контролирует, включая главу государства, которому она формально подчиняется. Практически не существует и системы парламентского контроля СБУ.
В последнее время проблемы Службы безопасности Украины усугубляются тем, что структура, призванная обеспечивать безопасность страны, все в большей степени становится заложником политического противостояния между высшими институтами государственной власти.
С одной стороны, есть риск трансформации СБУ в параллельное «министерство внутренних дел». Во всяком случае, кадровые перемены последних месяцев в высших эшелонах Службы дают основания для такого вывода. И, похоже, этот процесс не закончен.
Из недр СБУ доходят слухи, что в Службу переходят около сотни бывших высокопоставленных милиционеров. «Ментизация» СБУ вызывает раздражение кадровых работников спецслужбы, провоцирует внутренние раздоры и взаимное недоверие. Но дело не только в традиционной конкуренции и нелюбви друг к другу спецов по госбезопасности и людей из системы МВД. У двух вроде бы близких по функциям правоохранительных ведомств различные задачи и совсем разный характер деятельности. Если контрразведывательную службу, каковой должна быть Служба безопасности Украины, начнут превращать в «полицию по особым поручениям», то профессиональная уникальность этой спецслужбы будет быстро утрачена.
С другой стороны, в случае, если СБУ будут использовать, прямо или косвенно, в борьбе Президента против парламентской коалиции и правительства, возникнет угроза встречного блокирования нормальной работы Службы, политического раскола кадрового состава этой специальной структуры по обеспечению государственной безопасности.
Беда в том, что в обоих случаях возникает реальная угроза разрушения Службы, что чревато уже существенным возрастанием рисков для национальной безопасности страны.
Что же необходимо сделать для того, чтобы не только сберечь Службу безопасности Украины, но и реально ее реформировать, повысив эффективность деятельности СБУ и поставив ее на службу обществу, а не отдельным государственным руководителям или политическим силам?
По мнению участников круглого стола, первоочередным является вопрос о статусе СБУ — останется ли Служба правоохранительным органом или она должна стать — в соответствии с современной европейской практикой — гражданской и действительно специальной (контрразведывательной) службой? Большинство участников дискуссии склонились к мысли, что целесообразно исключить из ведения СБУ задачи борьбы с организованной преступностью и передать эти функции МВД, что позволит Службе сосредоточиться на специальных проблемах контрразведывательного характера, защите государственности и суверенитета Украины, участии в международной борьбе против терроризма. Необходима и демилитаризация СБУ, которая, однако, должна осуществляться постепенно в рамках определенного переходного периода. При этом крайне важно законодательно закрепить особый статус работника СБУ как специального вида государственной службы, который бы обеспечивал надежные социальные гарантии, стимулы и компенсации за существующие риски, ограничения и другие особенности этой специфической деятельности.
В ходе дискуссии отмечалось, что реформирование СБУ нельзя сводить к механическому сокращению численности Службы. Прежде всего, необходимо четко определить функциональную специфику СБУ, и только после этого урегулировать качественно-количественные параметры кадрового обеспечения каждой из функций Службы.
Функциональную трансформацию СБУ желательно проводить в общем контексте реформирования системы правоохранительных органов. В этой связи участники круглого стола обратили внимание на то, что до сих пор не реализованы требования Переходных положений Конституции Украины о формировании системы досудебного следствия и принятии законодательных актов, регулирующих ее деятельность. С этим непосредственно связан вопрос о месте и функциях в структуре СБУ досудебного следствия. В частности, необходимо законодательно определиться с тем, какой орган будет проводить досудебное расследование случаев государственной измены, посяганий на государственный суверенитет и территориальную целостность Украины, шпионажа, разглашения государственной тайны, терроризма и других преступлений против государства.
Повышение эффективности деятельности СБУ в значительной мере зависит от совершенствования механизмов координации работы Службы с другими органами сферы безопасности Украины. К примеру, особого внимания требует взаимодействие СБУ с разведывательными органами, в том числе по вопросам обмена разведывательной и контрразведывательной информацией. Подобную координацию целесообразно осуществлять через специальное подразделение в аппарате СНБОУ.
Участники дискуссии признали ошибочным выведение из сферы компетенции СБУ функции контрразведывательной защиты дипломатических представительств Украины за рубежом. Сделано это было под лозунгом «декагебизации» дипломатической службы. Но ведь сами дипломаты не могут осуществлять контрразведывательную защиту своих учреждений за рубежом. В итоге эту функцию передали Службе внешней разведки, что не вполне соответствует ее профилю, и, к тому же, может привести к серьезным внешнеполитическим осложнениям для Украины.
С другой стороны, из полномочий СБУ следует исключить функцию администрирования режима секретности в государственных, военных, научных и других ведомствах при условии усиления собственно контрразведывательной работы по защите государственных тайн, что должно остаться одним из главных направлений деятельности Службы. Администрирование режима секретности целесообразно поручить специальной государственной структуре.
Одним из важнейших направлений реформирования СБУ должно стать обеспечение современных демократических стандартов в ее деятельности. Решению этой задачи может способствовать законодательное закрепление прав граждан относительно тех ситуаций, когда их интересы напрямую соприкасаются с потребностями спецслужб. В первую очередь, это касается права граждан на получение информации относительно мер по временному ограничению их конституционных прав со стороны СБУ, а также нормативного регулирования работы Службы с обращениями и жалобами граждан.
Сохраняет свою актуальность и проблема законодательного регулирования порядка использования в оперативной деятельности СБУ (как, впрочем, и других правоохранительных и специальных ведомств) негласного аудио- и видеоконтроля помещений и всех видов коммуникаций граждан, негласного обыска, внешнего наблюдения. Жесткий контроль должен быть установлен не только за процедурой получения разрешения на использование этих методов и за практикой их применения, но и за использованием полученной таким образом информации, условиями ее сохранения и уничтожения. Не секрет, что даже законно собранная информация может стать предметом не вполне правового манипулирования, являющегося вызовом и для государственных интересов и для интересов отдельных граждан.
Для того чтобы отдельные руководители и работники СБУ не использовали свой статус, полномочия и имеющуюся у них информацию в «коммерческих», политических или других целях, способных нанести ущерб интересам государства и правам граждан, деятельность Службы должна контролироваться и Президентом, кому она подчинена в соответствии с Конституцией и Законом о Службе безопасности Украины, и Верховной Радой Украины. Однако при этом необходимо учитывать, что речь идет о спецслужбе и о сфере национальной безопасности. Для осуществления функций контроля за СБУ необходим специальный допуск и определенный режим секретности, предполагающий ответственность за разглашение секретной информации. Увы, с этим у нас не все в порядке. Участники круглого стола приводили примеры утечки такой информации и через народных депутатов, и через других высокопоставленных представителей государства.
В ходе обсуждения отмечалось, что высшие органы государственной власти — Президент, Верховная Рада и Кабинет Министров — могут осуществлять управление и контроль над деятельностью СБУ в рамках своих конституционных полномочий через специально созданные ими институты, в частности, через своих уполномоченных представителей в СБУ. Показательно, что 28 февраля 2007 г., сразу после первого заседания круглого стола «Украинского форума» по проблемам СБУ, появился указ главы государства о назначении Уполномоченного Президента Украины по вопросам контроля над деятельностью Службы безопасности Украины. Вне всякого сомнения, это важный шаг на пути формирования системы демократического и правового контроля над деятельностью СБУ.
С учетом зарубежного опыта (в частности, США, Великобритании, ФРГ, Российской Федерации) и нынешней ситуации в сфере безопасности Украины участники дискуссии, организованной «Украинским форумом», подчеркнули целесообразность создания специального комитета Верховной Рады, который бы занимался исключительно сектором безопасности и осуществлял в этой сфере парламентский контроль, предусмотренный Конституцией. Особое внимание при этом следует уделить укомплектованию такого комитета компетентными и опытными членами парламента, а также соответствующим аппаратом высококвалифицированных специалистов, имеющих допуск для такой работы.
В процессе обсуждения отмечалось, что в деятельности СБУ необходимо учитывать и новые политико-правовые реалии, связанные с существенным усилением роли правительства в системе государственной власти. В связи с этим возникает вопрос об уточнении полномочий Кабинета Министров относительно деятельности СБУ и их закреплении в законах «О Кабинете Министров» и «О Совете национальной безопасности и обороны Украины». Актуальными являются и проблемы отчетности СБУ перед правительством, а также информирования Кабинета Министров по вопросам национальной безопасности.
Конкретные механизмы управления и контроля над деятельностью СБУ со стороны высших органов государственной власти должны быть согласованы между этими институтами и детализированы в соответствующих нормативно-правовых и ведомственных подзаконных актах. Только таким образом можно будет снять взаимные подозрения политических сил относительно возможного использования СБУ во внутриполитической борьбе.
Очевидно, что проблемы СБУ не решить одной лишь сменой руководителя Службы и механическими манипуляциями с ее кадровым составом. Служба безопасности Украины нуждается в продуманной и системной реформе, направленной на модернизацию Службы, обеспечение эффективности ее деятельности в решении проблем национальной безопасности, повышение общественного доверия к СБУ. Концепция такой реформы готовится. Важно, чтобы при этом было учтено мнение общественности, специалистов, бывших и нынешних работников самой Службы.
