Неотъемлемым признаком местных органов государственного управления в развитой демократической системе является электоральная ответственность. Между тем в Украине главы местных государственных администраций не избираются населением, а назначаются на должность Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины на срок полномочий Президента Украины
Так уж сложилось, что в Украине, когда речь заходит о региональных аспектах общественной жизни, в первую очередь затрагиваются экономические проблемы. Традиционно отечественная регионалистика концентрирует внимание на совершенствовании механизмов управления региональными хозяйственными комплексами, а оно базируется прежде всего на достижениях такой научной дисциплины, как региональная экономика. Эта наука в мировой социальной мысли занимает весьма почетное место. Ее предметом выступает пространственное распределение и кооперирование экономической деятельности. Вначале эта отрасль знания, как отмечено в подводившем итог становлению дисциплины двухтомном «Справочнике по региональной и городской экономике», выстраивалась по аналогии с общей экономической теорией, основное отличие заключалось в том, что она подробно изучала географическое пространство в качестве источника разнообразных явлений в сфере размещения-распределения. На позднейших стадиях, однако, большее ударение было сделано на собственных свойствах географического пространства и их влиянии на пространственно-временную эволюцию сложных территориально-экономических систем. В настоящее время региональная экономика предстает богатой по содержанию дисциплиной, которая связана многочисленными нитями с проблемами анализа городского хозяйства, транспорта и природных ресурсов. Как таковая, она способна вырабатывать объединяющий подход к проблемам, которые возникают на пересечении экономической теории и географии. Полагаем, что региональная экономика является одним из мощнейших инструментов исследования экономических аспектов посткоммунистической трансформации в Украине.
В то же время мы твердо убеждены, что для успешного интеллектуального обеспечения процессов посткоммунистической трансформации специалисты по региональной экономике должны объединить усилия с учеными, которые специально занимаются проблемами государственного управления. Для развития регионалистики особенно важны понятия местных органов государственной власти, региона и провинции (области), которые выработаны в рамках науки, исследующей государственную политику и управление. Кстати, эта отрасль знания также достигла зрелости, о чем свидетельствует появление в 1998 г. фундаментальной четырехтомной «Международной энциклопедии государственной политики и управления» под редакцией Дж.М.Шафритца. Далее мы будем в значительной мере опираться на этот авторитетный источник.
В государственной политике и управлении местные органы государственной власти определяются как многочисленные электорально ответственные политические единицы низшего уровня с ограниченной автономией, обеспечивающие возможность выбора и участия для граждан и воздействующие на природный и социальный характер географического района (определение взято из обобщающей статьи М.Джоунза в «Международной энциклопедии»).
Обращение к наработкам мировой науки позволит избежать многих недоразумений. Например, М.Бискупский в статье, открывающей дискуссию о том, каким быть территориальному устройству Украины («День», 3 августа 2000 г.), пишет относительно понятия региона, что «человечество… употребляло и употребляет его как что-то масштабное, даже величественное, во всяком случае, всегда больше области». На самом деле все обстоит немного не так.
Что касается региональных органов государственной власти, иногда исследователи трактуют их как разновидность местных органов власти. Во всем мире наблюдается мощное движение за усиление региональных или окружных органов государственной власти. За последние двадцать лет совершенно новые системы региональных выборных органов власти были созданы во Франции, Италии, Испании, Бельгии и Португалии, окружные органы государственной власти укрепились в Норвегии, Швеции, Дании, Великобритании, некоторых частях Германии. Эти органы власти представляют собой не просто объединение меньших по размеру местных единиц, а новую «среднюю» сферу принятия решений и администрирования, действующую на уровне между меньшими по размеру партисипативными единицами и центральными органами государственной власти. Обобщенно говоря, политология и государственное управление рассматривают регионы как территории со своими собственными политическими либо административными структурами, которые в социальной иерархии располагаются ниже общегосударственного уровня и, в большинстве случаев, между национальным уровнем и уровнем местных органов государственной власти. Регионы, при таком понимании, выступают частью государства.
Провинция (область) трактуется в качестве промежуточной единицы системы государственного управления, располагающейся между центральной властью и базовыми единицами местного управления в многоуровневых системах органов государственного управления. Иными словами, провинции рассматриваются как основная разновидность регионов государства. Они выступают промежуточными органами местной власти и одновременно территориальными подразделениями для выполнения общенациональных функций. Термин «провинция» («область») как таковой сейчас используется в нескольких западноевропейских странах, а именно Бельгии, Италии, Нидерландах и Испании. В других странах для обозначения промежуточных органов государственной власти применяются другие названия: во Франции — «departaments», в Дании — «amtskommuner», в Швеции — «landsting», в Норвегии — «fylkes».
На современном этапе общественного развития, который отличается принципиальной новизной встающих перед нашими специалистами проблем, украинским ученым тем не менее необходимо опираться и на достижения отечественной регионалистики. Большой и многосторонний вклад в ее становление внес, как известно, академик НАН Украины Н.Г.Чумаченко. Этот автор, в частности, отмечал, что понятие «регион» возникло в различных науках для выделения территориальных частей по определенному признаку. Оно носит дискуссионный и спорный характер и зависит от подхода исследователя. Важно, что выделение или агрегирование регионов производится для целей управления и соответственно планирования и осуществления экономической и общественной политики. Из этого можно сделать вывод, что при установлении и изменении административного деления необходимо стремиться к учету этого обстоятельства. Множественность явлений, охватываемых понятием «регион», отражена в названии коллективной монографии, изданной под общей редакцией Н.Г.Чумаченко и А.С.Емельянова, которая обобщала опыт планирования экономики региона, — «Научно-методические основы комплексного планирования экономического и социального развития региона (область, район, город)» (К.: Наукова думка, 1980). Подытоживая поиски в сфере экономической регионалистики, Н.Г.Чумаченко выработал следующую дефиницию: «Таким образом, социально-экономический регион можно определить как часть территории государства, выделенную по совокупности различных признаков в административную единицу, сознательно направляемую и координируемую для достижения целей общественного развития и предотвращения действий разрушительных или негативных внешних сил. В условиях Украины первичным регионом являются Автономная Республика Крым и административные области».
Вообще же регионализация управления, в том числе экономикой, является всемирным процессом, который, как отмечают украинские специалисты Б.М.Биренберг, Л.М.Кузьменко и Л.Г.Червова, успешно проходил во второй половине XX века. Важнейший этап этого процесса завершился принятием в Страсбурге 15 октября 1985 г. Европейской хартии о местном самоуправлении. Как известно, Советский Союз не присоединился к этой хартии. Академик Н.Г.Чумаченко справедливо подчеркивал, что Украина получила в наследство неэффективную жестко централизованную систему управления экономикой и в основном сохраняет ее. Поэтому остро необходимо проводить работу по регионализации управления, повышению самостоятельности регионов. Региональную политику нужно разработать как можно быстрее.
Вообще говоря, с определенного момента региональному аспекту в обосновании процесса реформирования хозяйства Украины уделялось повышенное внимание. Изначально компонентом программы Президента Украины Л.Д.Кучмы выступало перенесение значительной части управления как экономикой, так и особенно социальной сферой в регионы. Отмечалось, что политика Президента Украины по данному вопросу будет направляться на обеспечение существенного повышения как функциональных полномочий, так и ответственности областных исполнительных структур в управлении экономикой регионов. К сожалению, эта стратегическая линия до сих пор не нашла должного отражения в практике государственного управления.
На местном уровне в Украине функции государственного управления первичными регионами (административными областями) распределены между органами местного самоуправления — областными советами и органами исполнительной власти — областными государственными администрациями. Очевидно, что на практике областные государственные администрации в Украине обладают гораздо большими возможностями влияния на региональное развитие, чем областные советы. Между тем первые, в отличие от вторых, не могут считаться полноценными местными органами государственной власти в том понимании, которое утвердилось в передовых демократических странах. Напомним, что неотъемлемым признаком местных органов государственного управления в развитой демократической системе является электоральная ответственность. Между тем в Украине главы местных государственных администраций, которые формируют их состав, определяют структуру и осуществляют руководство их деятельностью, не избираются населением, а назначаются на должность Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины на срок полномочий Президента Украины. На наш взгляд, развитие демократических начал в политической жизни Украины требует возврата к выборам председателей областных государственных администраций, установления их прямой электоральной ответственности перед населением региона и одновременно усиления «иммунитета» по отношению к центральным органам власти, уменьшения зависимости от них.
Совершенствуя механизмы управления регионами в нашей стране, следует систематически опираться на передовой зарубежный опыт. В частности, значительных успехов в управлении региональным и местным экономическим развитием добились органы власти США. В качестве ключевого направления развития региональных экономических комплексов американские специалисты выдвигают диверсификацию хозяйства. В то же время они подчеркивают, что не существует никакого образца или единой политической стратегии для успешной экономической диверсификации. Подобно этому, ни один фактор сам по себе не объясняет, почему некоторые местные сообщества добиваются большего успеха, чем другие, в стимулировании формирования, расширения, удержания и привлечения коммерческих предприятий. Несколько факторов, однако, увеличивают вероятность успеха в планировании местного экономического развития: идентификация местных потребностей и ресурсов; адаптация к внешнему давлению; руководство на местном уровне, которое стимулирует сотрудничество между государственными, частными и неприбыльными организациями; непрерывные усилия на протяжении многих лет, иногда десятилетий.
В качестве процесса, который наилучшим образом соединяет эти факторы, рассматривается стратегическое планирование. Существует целый ряд подходов к стратегическому планированию, некоторые из них применимы на уровне региональных и местных сообществ. Фактически все подходы включают ту или иную версию трехшагового процесса «диагностирование — прогнозирование — действие». Диагностирование экономических тенденций нацелено на понимание того, как основные экономические силы видоизменяют местное хозяйство; оно требует сбора информации и исследования альтернатив. Прогнозирование вовлекает в анализ фундаментальные изменения от узкой, краткосрочной перспективы до стратегических инициатив, которые охватывают динамику изменяющегося хозяйства и требуют выбора между планами, открывающими благоприятные возможности. Действие является реальным приложением намеченных программ к появляющимся экономическим возможностям.
Весьма перспективным для планирования социально-экономического развития регионов в Украине выглядит применение моделей «затраты—выпуск». Первоначально разработанные в 30-х годах нашего века, модели «затраты—выпуск» и их производные особенно полезны сегодня, поскольку современные компьютерные технологии способствуют созданию и применению достаточно подробных экономических моделей. В таких моделях факторы производства — капитал, рабочая сила и земля — представляются в качестве вклада в осуществление процесса производства. Владельцы перечисленных факторов производства получают доход в обмен на этот вклад. Этот доход дает средства, при помощи которых генерируется спрос и обеспечивается реализация произведенных товаров и услуг.
В приложении к региональной экономике модели, демонстрирующие природу экономических связей между затратами и выпуском, а также соответствующими финансовыми потоками, полезны по двум причинам. Во-первых, они иллюстрируют экономическую структуру региона, направление и размер потоков экономической деятельности как внутри региона, так и за его пределами. Во-вторых, они иллюстрируют степень, до которой соответствующие финансовые потоки остаются внутренними для региона, а также степень притока средств в регион и оттока их из региона. Таким образом, модели «затраты—выпуск» демонстрируют экономическую взаимозависимость как внутри региона, так и между различными регионами в хозяйстве страны.
В дополнение к предоставлению информации о текущей структуре региональной экономики, модели «затраты— выпуск» позволяют экономистам предсказывать воздействие изменений на экономику. Чем подробнее модель, тем, в принципе, более детальным является путь, по которому может быть отслежено влияние изменений. На практике уровень детализации ограничивается как степенью доступности, так и стоимостью данных.
Насколько значительным будет увеличение объема экономической деятельности в результате изменения структуры регионального хозяйственного комплекса? Как отмечает британская исследовательница М.Темпл, это зависит от значения соответствующих региональных мультипликаторов. Концепция мультипликатора в практике регионального управления работает следующим образом. Значение мультипликатора будет тем выше, чем меньше отток финансовых средств из региона и чем выше доля прироста результатов экономической деятельности, остающихся в регионе. Общее конечное значение мультипликатора будет тем больше, чем выше удельный вес начального приращения расходов и доходов, которые остаются в регионе. В связи с этим можно предположить, что, в целом, политика расходования государственных средств в регионе, имеющая целью максимальную отдачу для него, должна быть ориентирована на сектора, являющиеся «замкнутыми» на данный регион, такие, как сфера услуг и строительство, а не на обрабатывающий сектор, который по своей природе более открыт.
Мировая практика доказывает, что эффективная стратегия экономического развития должна обеспечиваться особой социальной, культурной, материальной и экономической средой и возникать из диагностирования внешних тенденций и оценки внутренних возможностей. Раз первоначальный вариант стратегии был сформулирован, регионы должны развивать организации, ответственные за воплощение и оценку этой стратегии. Некоторые стратегии легче осуществлять в неформальном организационном окружении, другие — посредством формальных механизмов. В любом случае, выбор организационной формы должен определяться избранной стратегией. Проблема состоит в том, как организовать или реорганизовать ресурсы региона для достижения стратегических целей и задач. Не существует единственно правильного пути организации стратегического управления экономическим развитием. Организационную структуру следует создавать с учетом достигнутой стадии развития, среды, в которой оно, вероятно, будет происходить, и специфических потребностей региона.
Эффективный процесс стратегического планирования предполагает широкое участие представителей главных заинтересованных сторон и развивает общее понимание стратегических проблем. Хотя имеется много вариантов процесса стратегического планирования, обычно наличествует упомянутый трехшаговый цикл: диагностирование, прогнозирование и действие. Местные сообщества должны адаптировать этот общий процесс к своим особенным политическим и административным обстоятельствам. Например, одни регионы могут дольше реализовывать этот цикл, чем другие. Как процесс сотрудничества, стратегическое планирование обеспечивает общую терминологическую и политическую структуру для принятия стратегических решений. В дополнение к этому, оно создает систему взаимных обязательств путем участия руководителей организаций частного и государственного секторов в реализации стратегического плана.
Подведем итоги. Во-первых, области (провинции) Украины, по примеру многих демократически развитых стран, могут являться базовыми региональными структурами государства и уже сегодня в значительной мере выполняют соответствующие функции. Во-вторых, для повышения степени демократичности политической жизни и эффективности функционирования местных органов власти необходимо достроить до конца систему их прямой электоральной ответственности (выборность губернаторов) и рассматривать в качестве ключевого пункта региональной политики усиление их самостоятельности, уменьшение степени зависимости от центра. В-третьих, региональные органы управления должны ориентировать свою деятельность на стратегический характер решения проблем, создавая соответствующую организационную структуру, возрождая и ставя во главу угла полноценное стратегическое планирование. В случае реализации этих моментов слово «регион» в Украине действительно будет звучать гордо.
