Невід'ємною ознакою місцевих органів державного управління у розвиненій демократичній системі є електоральна відповідальність. Тим часом в Україні голови місцевих державних адміністрацій не обираються населенням, а призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на термін повноважень Президента України
Так уже склалося, що в Україні, коли заходить мова про регіональні аспекти суспільного життя, насамперед зачіпаються економічні проблеми. Традиційно вітчизняна регіоналістика концентрує увагу на вдосконаленні механізмів управління регіональними господарськими комплексами, а воно базується передусім на досягненнях такої наукової дисципліни, як регіональна економіка. Ця наука у світовій соціальній думці займає вельми почесне місце. Її предметом виступає просторовий розподіл і кооперування економічної діяльності. Спочатку ця галузь знання, як зазначено у двотомному «Довіднику з регіональної та міської економіки», який підбив підсумок становленню дисципліни, вибудовувалася аналогічно із загальною економічною теорією, основна відмінність полягала в тому, що вона детально вивчала географічний простір як джерело різноманітних явищ у сфері розміщення-розподілу. На пізніших стадіях більший наголос було зроблено на властивостях власне географічного простору і їхньому впливі на просторово-часову еволюцію складних територіально-економічних систем. Нині регіональна економіка — це багата за змістом дисципліна, що пов'язана численними нитками з проблемами аналізу міського господарства, транспорту та природних ресурсів. Вона здатна виробляти об'єднуючий підхід до проблем, які виникають на перетині економічної теорії та географії. Вважаємо, що регіональна економіка — це один із наймогутніших інструментів дослідження економічних аспектів посткомуністичної трансформації в Україні.
Водночас ми твердо переконані, що для успішного інтелектуального забезпечення процесів посткомуністичної трансформації фахівці з регіональної економіки мають об'єднати зусилля з ученими, які спеціально займаються проблемами державного управління. Для розвитку регіоналістики особливо важливі поняття місцевих органів державної влади, регіону й провінції (області), які вироблені в рамках науки, що досліджує державну політику й управління. До речі, ця галузь знання також досягла зрілості, про що свідчить поява у 1998 р. фундаментальної чотиритомної «Міжнародної енциклопедії державної політики та управління» за редакцією Дж.М.Шафрітца. Далі ми здебільшого спиратимемося на це авторитетне джерело.
У державній політиці й управлінні місцеві органи державної влади визначаються як численні електорально відповідальні політичні одиниці нижчого рівня з обмеженою автономією, які забезпечують можливість вибору й участі для громадян і впливають на природний і соціальний характер географічного району (визначення взяте з узагальнюючої статті М.Джоунза в «Міжнародній енциклопедії»).
Звернення до доробку світової науки дозволить уникнути багатьох непорозумінь. Наприклад, М.Біськупський у статті, яка відкриває дискусію про те, яким бути територіальному устрою України («День», 3 серпня 2000 р.), пише стосовно поняття регіону, що «людство… вживало і вживає його як щось масштабне, навіть величне, принаймні завжди більше області». Насправді все дещо не так.
Що стосується регіональних органів державної влади, то іноді дослідники трактують їх як різновид місцевих органів влади. У всьому світі спостерігається могутній рух за посилення регіональних або окружних органів державної влади. За останні двадцять років цілком нові системи регіональних виборних органів влади створено у Франції, Італії, Іспанії, Бельгії і Португалії, окружні органи державної влади зміцнилися у Норвегії, Швеції, Данії, Великобританії, деяких частинах Німеччини. Ці органи влади являють собою не просто об'єднання менших за розміром місцевих одиниць, а нову «середню» сферу прийняття рішень та адміністрування, що діє на рівні між меншими за розміром партисипативними одиницями та центральними органами державної влади. Узагальнено говорячи, політологія і державне управління розглядають регіони як території зі своїми власними політичними або адміністративними структурами, які у соціальній ієрархії розташовуються нижче загальнодержавного рівня і, у більшості випадків, між національним рівнем та рівнем місцевих органів державної влади. Регіони, за такого розуміння, виступають частиною держави.
Провінція (область) трактується як проміжна одиниця системи державного управління, розташована між центральною владою та базовими одиницями місцевого управління у багаторівневих системах органів державного управління. Іншими словами, провінції розглядаються як основний різновид регіонів держави. Вони виступають проміжними органами місцевої влади і одночасно територіальними підрозділами для виконання загальнонаціональних функцій. Термін «провінція» («область») нині використовується у декотрих західноєвропейських країнах, а саме: Бельгії, Італії, Нідерландах та Іспанії. В інших країнах для позначення проміжних органів державної влади застосовуються інші назви: у Франції — «departaments», в Данії — «amtskommuner», у Швеції — «landsting», в Норвегії — «fylkes».
На сучасному етапі суспільного розвитку, який відрізняється принциповою новизною проблем, що постають перед нашими фахівцями, українським вченим необхідно спиратися і на досягнення вітчизняної регіоналістики. Великий і різнобічний внесок у її становлення зробив, як відомо, академік НАН України М.Г.Чумаченко. Цей автор, зокрема, зазначав, що поняття «регіон» виникло у різних науках для виділення територіальних частин за певною ознакою. Воно має дискусійний і суперечливий характер і залежить від підходу дослідника. Важливо, що виділення або агрегування регіонів проводиться для цілей управління і відповідно планування та здійснення економічної і соціальної політики. З цього можна зробити висновок, що при встановленні і зміні адміністративного розподілу необхідно прагнути до врахування цієї обставини. Множина явищ, охоплюваних поняттям «регіон», відображена у назві колективної монографії, виданої за загальною редакцією М.Г.Чумаченка та О.С.Ємельянова, яка узагальнювала досвід планування економіки регіону, — «Науково- методичні основи комплексного планування економічного та соціального розвитку регіону (область, район, місто)» (Д.: Наукова думка, 1980). Підсумовуючи пошуки у сфері економічної регіоналістики, М.Г.Чумаченко виробив таку дефініцію: «Таким чином, соціально-економічний регіон можна визначити як частину території держави, виділену за сукупністю різних ознак в адміністративну одиницю, що свідомо спрямовується і координується для досягнення цілей суспільного розвитку і запобігання діям руйнівних або негативних зовнішніх сил. В умовах України первинним регіоном є Автономна Республіка Крим та адміністративні області».
Взагалі ж регіоналізація управління, зокрема економікою, — це всесвітній процес, який, як зазначають українські фахівці Б.М.Біренберг, Л.М.Кузьменко і Л.Г.Червова, успішно відбувався у другій половині XX століття. Найважливіший етап цього процесу завершився прийняттям у Страсбурзі 15 жовтня 1985 р. Європейської хартії про місцеве самоврядування. Як відомо, Радянський Союз не приєднався до цієї хартії. Академік М.Г.Чумаченко справедливо наголошував, що Україна отримала у спадок неефективну жорстко централізовану систему управління економікою і в основному зберігає її. Тому є гостра необхідність провести роботу щодо регіоналізації управління, підвищення самостійності регіонів. Регіональну політику потрібно розробити якнайшвидше.
Загалом, з певного моменту регіональному аспекту в обгрунтуванні процесу реформування господарства України приділялася підвищена увага. Спочатку компонентом програми Президента України Л.Д.Кучми виступало перенесення значної частини управління як економікою, так і особливо соціальною сферою до регіонів. Зазначалося, що політика Президента України з даного питання буде спрямовуватися на забезпечення істотного підвищення як функціональних повноважень, так і відповідальності обласних виконавчих структур в управлінні економікою регіонів. На жаль, ця стратегічна лінія досі не знайшла належного втілення у практиці державного управління.
На місцевому рівні в Україні функції державного управління первинними регіонами (адміністративними областями) розподілено між органами місцевого самоврядування — обласними радами й органами виконавчої влади — обласними державними адміністраціями. Очевидно, що на практиці обласні державні адміністрації в Україні мають значно більші можливості впливу на регіональний розвиток, аніж обласні ради. Тим часом перші, на відміну від других, не можуть вважатися повноцінними місцевими органами державної влади у тому розумінні, яке затвердилося у передових демократичних країнах. Нагадаємо, що невід'ємною ознакою місцевих органів державного управління у розвиненій демократичній системі є електоральна відповідальність. Тим часом в Україні голови місцевих державних адміністрацій, які формують їхній склад, визначають структуру і здійснюють керівництво їхньою діяльністю, не обираються населенням, а призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на термін повноважень Президента України. На наш погляд, розвиток демократичних начал у політичному житті України вимагає повернення до виборів голів обласних державних адміністрацій, встановлення їхньої прямої електоральної відповідальності перед населенням регіону і одночасно посилення «імунітету» стосовно центральних органів влади, зменшення залежності від них.
Вдосконалюючи механізми управління регіонами в нашій країні, потрібно систематично спиратися на передовий зарубіжний досвід. Зокрема, значних успіхів в управлінні регіональним і місцевим економічним розвитком досягли органи влади США. Як ключовий напрямок розвитку регіональних економічних комплексів американські фахівці висувають диверсифікацію господарства. Водночас вони наголошують, що не існує ніякого зразка або єдиної політичної стратегії для успішної економічної диверсифікації. Подібно до цього, жоден чинник сам по собі не пояснює, чому деякі місцеві громади домагаються більшого успіху, ніж інші, у стимулюванні формування, розширення, утримання і залучення комерційних підприємств. Декілька чинників, втім, збільшують імовірність успіху в плануванні місцевого економічного розвитку: ідентифікація місцевих потреб і ресурсів; адаптація до зовнішнього тиску; керівництво на місцевому рівні, яке стимулює співпрацю між державними, приватними і неприбутковими організаціями; і безперервні зусилля протягом багатьох років, іноді десятиріч.
Як процес, який найкращим чином поєднує ці чинники, розглядається стратегічне планування. Існує ціла низка підходів до стратегічного планування, деякі з них застосовні на рівні регіональних та місцевих громад. Фактично всі підходи включають ту чи іншу версію трикрокового процесу «діагностування — прогнозування — дія». Діагностування економічних тенденцій націлене на розуміння того, як основні економічні сили видозмінюють місцеве господарство; воно потребує збору інформації і дослідження альтернатив. Прогнозування залучає до аналізу фундаментальні зміни від вузької, короткотермінової перспективи до стратегічних ініціатив, які охоплюють динаміку господарства, що змінюється, і вимагають вибору між планами, які відкривають сприятливі можливості. Дія є реальним додатком намічених програм до економічних можливостей, що з'являються.
Вельми перспективним для планування соціально-економічного розвитку регіонів в Україні видається застосування моделей «витрати — випуск». Первісно розроблені у 30-х роках нашого століття моделі «витрати — випуск» та їхні похідні особливо корисні сьогодні, оскільки сучасні комп'ютерні технології сприяють створенню і застосуванню досить докладних економічних моделей. У таких моделях чинники виробництва — капітал, робоча сила і земля — представляються як внесок в здійснення процесу виробництва. Власники перелічених чинників виробництва отримують прибуток в обмін на цей внесок. Цей прибуток дає кошти, за допомогою яких генерується попит і забезпечується реалізація вироблених товарів та послуг.
У застосуванні до регіональної економіки моделі, що демонструють природу економічних зв'язків між витратами і випуском, а також відповідними фінансовими потоками, корисні з двох причин. По-перше, вони ілюструють економічну структуру регіону, напрямок і розмір потоків економічної діяльності як всередині регіону, так і поза його межами. По-друге, вони ілюструють межу, до якої відповідні фінансові потоки залишаються внутрішніми для регіону, а також ступінь притоку коштів у регіон і відтоку їх із регіону. Таким чином, моделі «витрати — випуск» демонструють економічну взаємозалежність як всередині регіону, так і між різними регіонами в господарстві країни.
Окрім надання інформації про поточну структуру регіональної економіки, моделі «витрати — випуск» дозволяють економістам передбачати вплив змін на економіку. Чим детальніша модель, тим, у принципі, детальнішим є шлях, за яким можна відстежити вплив змін. На практиці рівень деталізування обмежується як ступенем доступності, так і вартістю даних.
Наскільки значним буде збільшення обсягу економічної діяльності внаслідок зміни структури регіонального господарського комплексу? Як зазначає британська дослідниця М.Темпл, це залежить від значення відповідних регіональних мультиплікаторів. Концепція мультиплікатора у практиці регіонального управління працює таким чином. Значення мультиплікатора буде тим вищим, чим менший відтік фінансових коштів із регіону і чим вища частка приросту результатів економічної діяльності, які залишаються у регіоні. Загальне кінцеве значення мультиплікатора буде тим більшим, чим вища питома вага початкового приросту витрат і прибутків, які залишаються в регіоні. У зв'язку з цим можна передбачити, що загалом політика витрачання державних коштів у регіоні, яка має на меті максимальну віддачу для нього, повинна орієнтуватися на сектори, «замкнені» на даний регіон, такі, як сфера послуг і будівництво, а не на обробляючий сектор, який за своєю природою більш відкритий.
Світова практика доводить, що ефективна стратегія економічного розвитку має забезпечуватися особливим соціальним, культурним, матеріальним та економічним середовищем і виникати з діагностування зовнішніх тенденцій та оцінки внутрішніх можливостей. Оскiльки первинний варіант стратегії сформульовано, регіони мають розвивати організації, відповідальні за втілення й оцінку цієї стратегії. Деякі стратегії легше здійснювати у неформальному організаційному оточенні, інші — за допомогою формальних механізмів. У будь-якому разі, вибір організаційної форми має визначатися обраною стратегією. Проблема полягає у тому, як організувати чи реорганізувати ресурси регіону для досягнення стратегічних цілей та завдань. Не існує єдино правильного шляху організації стратегічного управління економічним розвитком. Організаційну структуру потрібно створювати з урахуванням досягнутої стадії розвитку середовища, у якому він, імовірно, відбуватиметься, і специфічних потреб регіону.
Ефективний процес стратегічного планування передбачає широку участь представників головних зацікавлених сторін і розвиває загальне розуміння стратегічних проблем. Хоч є багато варіантів процесу стратегічного планування, зазвичай наявний згаданий трикроковий цикл: діагностування, прогнозування і дія. Місцеві громади мають адаптувати цей загальний процес до своїх особливих політичних та адміністративних обставин. Наприклад, одні регіони можуть довше реалізовувати цей цикл, аніж інші. Як процес співпраці, стратегічне планування забезпечує загальну термінологічну й політичну структуру для прийняття стратегічних рішень. На додаток до цього воно створює систему взаємних зобов'язань шляхом участі керівників організацій приватного і державного секторів у реалізації стратегічного плану.
Підiб’ємо підсумки. По-перше, області (провінції) України, за прикладом багатьох демократично розвинених країн, можуть бути базовими регіональними структурами держави і вже сьогодні значною мірою виконують відповідні функції. По-друге, для підвищення ступеню демократичності політичного життя й ефективності функціонування місцевих органів влади необхідно добудувати до кінця систему їхньої прямої електоральної відповідальності (виборність губернаторів) і розглядати як ключовий пункт регіональної політики посилення їхньої самостійності, зменшення ступеню залежності від центру. По-третє, регіональні органи управління мають орієнтувати свою діяльність на стратегічний характер вирішення проблем, створюючи відповідну організаційну структуру, відроджуючи і ставлячи на чільне місце повноцінне стратегічне планування. У разі реалізації цих моментів слово «регіон» в Україні дійсно звучатиме гордо.
