Легитимность... Это слово в последнее время все чаще звучит в лексиконе политиков. О легитимности говорят с телевизионных экранов, пишут на страницах газет. Легитимна ли Верховная Рада, легитимна ли правящая коалиция, легитимен ли спикер парламента, наконец, легитимен ли новый Кабинет Министров?
Тема легитимности возникла не сегодня, но именно сегодня она обрела особую остроту, поскольку от того, как будет решен этот вопрос, зависит, насколько уверенно будет чувствовать себя власть в ближайшей перспективе, во всяком случае, до 2010 года. Столь необходимые стране реформы в буквальном смысле зависли, и отсутствие консенсуса внутри украинской элиты делает весьма сомнительными их перспективы. Но важнее другое — для успешного проведения реформ, в том числе и непопулярных, необходимо не только согласие ведущих политических игроков, но и определенное согласие общества, своеобразный мандат доверия, выданный народом. И именно сомнения в наличии такого мандата вызывают сегодня споры о легитимности.
Но прежде чем обсуждать эту тему, необходим небольшой экскурс в политическую теорию. В узком смысле понятие легитимности характеризует законность власти. В более широком — признание власти обществом, обоснованность и необходимость данной власти и её носителей.
Впервые понятие легитимности ввел в политическую науку Макс Вебер. С тех пор его «идеальная» типология легитимности власти — харизма, традиция, легальность (или рационально- правовая легитимность) — является своего рода классикой.
Оставим в стороне харизму и традицию. С традицией в Украине было покончено еще в XVIII-м веке с ликвидацией Гетьманщины. Что же касается харизмы, то претендентов в украинской истории было много, но никому не удалось превзойти Нестора Махно.
Так что остановимся на рационально-правовой легитимности. Последняя, по словам Вебера, осуществляется «в силу веры в обязательность легального установления и деловой «компетентности», обоснованной рационально созданными правилами, то есть ориентации на подчинение при выполнении установленных правил». Она характерна для демократических государств и предполагает строгое соблюдение законов всеми структурами общества, в том числе и государственными органами; доступ к политическим институтам всех слоев населения; доверие граждан к устройству государства, а не к отдельным лидерам; подчинение законам, а не личности руководителя.
В дальнейшем ученые дополнили типологию Вебера новыми типами легитимности, например, идеологической, которая предполагает признание власти в силу внутренней убежденности или веры в правильность тех идеологических ценностей, которые провозглашены властью.
Понятное дело, что идеальные типы потому и называются идеальными, что редко встречаются на практике. Но в любом случае легитимность власти в демократическом государстве закрепляется определенной поддержкой со стороны общества, в какой-то степени консенсусом между обществом и государством.
Нынешняя проблема легитимности власти находится как раз в этой плоскости. Заметим, что речь не идет об откровенной оппозиции президенту или правительству. Недовольные итогами выборов будут всегда. Но демократический порядок предполагает, что, в конечном итоге, общество в целом признает их результаты и выявляет готовность повиноваться избранной власти.
Примечательно, что процесс избрания руководства украинского парламента и формирования Кабинета Министров по времени совпал с парламентскими выборами в России, что дает возможность сравнить политические процессы в двух странах. Не стоит, наверное, лишний раз говорить, что российская модель пользуется определенной привлекательностью и у части населения Украины, и у части отечественного политикума.
Убежден, что российская «управляемая демократия» вряд ли была бы возможна, если бы она не была востребована российским же обществом. Именно это обеспечивает легитимность российской власти и ее определенный консенсус с обществом даже при всех минусах этой модели. Прежде всего благодаря тому, что она обеспечивает преемственность власти не только в узком смысле слова, как назначение преемника, но и в смысле преемственности принципов работы государственного аппарата, внутренней и внешней политики, основ государственной идеи.
В Украине же национального консенсуса нет. В чем причина? В неготовности граждан принять демократические правила игры? В отсутствии должной политической культуры? В историко-культурных и ментальных различиях между различными регионами, которые влияют и продолжают влиять на внутреннюю и внешнюю политику страны? Все это, безусловно, есть, и отрицать влияние этих факторов на политическую жизнь невозможно.
Но для нас важно не только состояние общества, но и адекватность власти стоящим перед ней задачам. Убежден, что главная причина, по которой сегодня отсутствует консенсус между властью и обществом, кроется в самой власти, в ее неспособности доказать народу, гражданам свою легитимность.
Мне могут возразить — итоги президентских выборов были признаны как на Западе, так и на Востоке, как в России, так и в США. Равно же были признаны итоги парламентских выборов 2006 и досрочных парламентских выборов 2007 года. Так в чем же дело? Органы власти легальны, а следовательно легитимны. Но не стоит подменять легитимность легальностью. Получить правовую законность тем, кто взял в свои руки власть, несложно. Но и цена такого формального признания не велика. Иное дело — отношение народа к этой власти.
Начнем с начала, то есть с 2004 года. Предполагали ли президентские выборы обеспечение преемственности власти? Лишь отчасти. Леонид Кучма не назначал Виктора Януковича своим официальным преемником. Обществу он был представлен лишь как формальный кандидат от власти. Но сами по себе выборы не имели ничего общего с утверждением предложенной кандидатуры. Напротив, развернулась жесткая и бескомпромиссная борьба за власть.
Прежде всего, уже с самого начала было понятно, что, вне зависимости от того, кто будет президентом, мы уже никогда не увидим «Украину Кучмы». Речь скорее шла о том, сохранятся ли хоть в какой-то степени существовавшие принципы управления, предусматривавшие во внутренней политике балансирование между различными финансово-промышленными группами, а во внешней — между Западом и Востоком.
Увы, ни одна из основных кандидатур, как показала предвыборная кампания, не устраивала целиком ни общество, ни, что важно, политическую и деловую элиту страны. Наиболее приемлемой могла бы быть иная компромиссная фигура, даже при условии ее выдвижения властью. Главное, чтобы она не вызывала столь резкого отторжения у избирателей разных частей страны и не предполагала бы крутых поворотов государственного курса.
Забегая вперед, стоит сказать, что возникшие тогда опасения и в отношении одного, и в отношении другого кандидата со временем подтвердились. И в одном, и в другом случае, как мы видели, речь шла о формировании примитивной «экономики доступа», в которой экономические преференции получал тот, кто находился ближе к властной верхушке.
Вопрос о власти был решен революционным методом, что само по себе представляет надлом легитимности. Примечательно, что применила этот метод та ветвь власти, которая призвана блюсти правосудие. Именно судебная власть в лице Верховного Суда по сути взяла на себя полномочия всех остальных органов власти. Начнем с того, что Верховный Суд, подтвердивший наличие грубых нарушений при подсчете голосов, принял решение, о котором не просил истец — о третьем туре президентских выборов, не предусмотренном действующим законодательством. А ведь дальнейшая судьба выборов зависела уже от Центризбиркома. Тем не менее, все согласились с таким «революционным» решением суда.
Потому что платой за одно нарушение законодательства стало другое — внесение изменений в Конституцию с нарушением предусмотренного законом порядка. Надлом произошел с участием или при молчаливом согласии всех участников политического процесса.
Понятно, что после этого оставалась лишь малость — укрепить власть новыми кадровыми назначениями. Следом за избранием президента последовало назначение руководителей местных государственных администраций с нарушением норм Конституции и действующего законодательства. Были проигнорированы права местного самоуправления, в частности, областных и районных советов, к полномочиям которых согласно п.31 ст.43 Закона «О местном самоуправлении» относится «внесение в Кабинет Министров Украины предложений относительно председателя соответствующей государственной администрации». И это уже не говоря о том, что одновременно была нарушена вся процедура рассмотрения кандидатур и их представления Президенту. К слову сказать, права областных и районных советов продолжают игнорироваться и до сих пор, более того, их право высказывать недоверие председателям местных государственных администраций предлагают существенно ограничить.
Конечно, история знает немало примеров, когда сомнительный с точки зрения легитимности режим все же утверждался и получал поддержку общества. Не секрет, что Президент Ющенко и его «оранжевая» команда также имели такую возможность. Но легкость успеха их же и подвела. Об их конкретных просчетах и ошибках сказано и написано уже немало. Добавлю лишь следующее — легализованная и юридически признанная в мире «оранжевая» власть внутри страны не смогла дать даже идеологическое обоснование своей легитимности, предложить приемлемые для большинства идеалы и ценности. Скорее напротив, произошло и происходит навязывание ценностей одних регионов другим. В результате, в глазах значительной части общества «оранжевая» власть так и не была признана законной с точки зрения ее права повелевать, проще говоря, не была признана «пусть никудышной, но своей». Именно поэтому парламентские выборы 2006 года превратились в своего рода четвертый тур президентских выборов.
Более того, практически сразу же были поставлены под вопрос законность политической реформы и ее результаты, что лишь усилило сомнения. Парламентская Ассамблея Совета Европы в своей резолюции №1466 от 5 октября 2005 года, отмечая определенный прогресс в развитии политической системы, среди прочего призвала Украину одобрить законы относительно функционирования ветвей власти, как того требует Конституция Украины, в частности, ввести как можно скорее в действие законы о Президенте Украины и Кабинете Министров Украины.
Как известно, никаких действий предпринято не было. В результате, Парламентская Ассамблея уже в следующей резолюции, принятой 19 апреля 2007 года, с полной справедливостью отметила, что «политический кризис является также результатом поспешной и незавершенной конституционной политической реформы», и выразила сожаление, что острая критика, высказанная в предыдущей резолюции и «неоднократные призывы к органам власти Украины решить срочно эти вопросы с тем, чтобы обеспечить легитимность конституционных изменений 2004 года и их соответствие европейским стандартам, остались не услышанными».
Почему власть осталась глуха к призывам авторитетной европейской инстанции, причем именно та власть, которая сделала резкий поворот в сторону Запада и уже обещала вступление Украины в ЕС в обозримом будущем? Цейтнота не было. До парламентских выборов оставалось еще несколько месяцев, которые можно было бы с пользой употребить для плодотворной законотворческой работы, с тем, чтобы система власти обрела наконец четкие контуры, а политический процесс — правила игры.
В конце 2005 года вновь частные интересы политических игроков возобладали над общегосударственными. Ибо каждый из ведущих политиков примерял на себя тогу премьер-министра, а их команды готовились принять участие в борьбе за доступ к государственной кормушке. Что может быть лучше, чем состояние полулегитимности, оставляющей вопрос о том, кто все же главный в стране, постоянно открытым?
Все, что произошло в стране за последние два года, лишь доказало: если природа не терпит пустоты, то политический процесс не терпит конституционного вакуума. Этот вакуум неминуемо должен быть заполнен либо принятием законов, либо действиями, слабо согласующимися с Конституцией и законами.
Принятие законов, тем более конституционных, предполагает наличие определенного компромисса, более того, уважение к Конституционному Суду — органу, на который, согласно Основному Закону, возложено решение вопросов о соответствии законов и иных правовых актов Конституции Украины и право официального толкования Конституции Украины и законов Украины.
Стоит напомнить, что ПАСЕ дважды в своих резолюциях уделяла внимание вопросам конституционного судопроизводства. И если в первый раз, в октябре 2005 года, она рекомендовала «обеспечить обновление состава Конституционного Суда Украины без необоснованного затягивания после того, как оканчивается срок полномочий его судей», то во второй раз Парламентская Ассамблея просто заявила, что «власть единственного органа конституционного правосудия — Конституционного Суда Украины — должна гарантироваться и уважаться», и отметила необходимость принять решения «относительно конституционности всех дел, находящихся в производстве, в частности, Указа Президента от 2 апреля 2007 года».
Но позиция ПАСЕ осталась и остается гласом вопиющего в пустыне. Сегодня можно до хрипоты спорить о том, кто более виновен в том, что Конституционный Суд так и не стал верховным арбитром в противостоянии. Но факт остается фактом. Ни Закон «О Кабинете Министров Украины», который вызвал серьезные возражения со стороны Президента, ни все указы Президента о роспуске Верховной Рады не получили правовой оценки. Более того, фактическая недееспособность Конституционного Суда сделала возможным и другие сомнительные с правовой точки зрения решения, например, Указ Президента, расширивший состав Совета национальной безопасности и обороны за счет губернаторов и превративший его в нечто среднее между Политбюро и альтернативным Кабинетом Министров.
Спор решило подписание известного соглашения в ночь на Троицу. Правовые методы решения конфликта, на мой взгляд, вовсе не были исчерпаны. Но для введения ситуации в законное русло нужны были воля и желание всех участников конфликта. Правовой же метод достаточно сложен, он бы потребовал дополнительных усилий, и, главное, времени. Тратить драгоценное время, оставшееся до президентских выборов, не желал никто. Тем более, что для претендующих на господство политических сил главным становится не обретение легитимности, а обретение власти, причем власти, по возможности, абсолютной, пусть даже и прикрытой демократической ширмой.
Потому и выбран был самый простой, но не самый лучший вариант. Не самый лучший потому, что досрочные выборы при сомнительных правовых основаниях лишь уменьшают легитимность законодательной власти. И сама легитимность власти в стране чем дальше, тем больше мотивируется политической целесообразностью.
Фактическая ликвидация на неопределенный срок конституционного правосудия (а если брать шире, то и правосудия в целом) создает сегодня достаточно опасную ситуацию, которую стараются не замечать участники коалиции. Начиная с 2004 года, украинские политики уже не единожды пользовались конституционным вакуумом для реализации своих целей, не говоря уж об откровенном пренебрежении Конституцией и законами.
227 голосов, едва ли не с боем добытых для формирования правящей коалиции, лучше всего характеризуют шаткость создавшегося положения. Казалось бы, в этих условиях наиболее оптимальным был бы поиск очередного компромисса. Но, судя по всему, полученный опыт пришелся явно по душе. Иначе откуда бы взялась идея о пакетном голосовании за кандидатуру председателя Верховной Рады и премьер- министра. Более того, уже сам факт того, что мнения коалиции и Президента разошлись по кандидатуре спикера, должен был вызвать вопрос у депутатов-демократов (ведь их коалиция называется Коалицией демократических сил) — насколько правильно с точки зрения демократии то, что пост спикера займет президентский назначенец.
Конечно, нарушения Конституции и Регламента Верховной Рады путем очередного пакетного голосования, благодаря позиции депутатского корпуса, не произошло. Но очевидного издевательства над демократической процедурой голосования избежать, увы, не удалось.
Вначале мы стали свидетелями очевидного фарса под названием «избрание спикера», а затем столь же очевидного балагана под названием «избрание премьер-министра».
Пусть депутатам от БЮТ и НУ-НС все равно, как воспринимают их действия граждане Украины. Но они не могут не понимать, что поднимая вверх руку и говоря «категорично «за», они тем самым подрывают и без того весьма призрачные основы своей легитимности. Ведь теперь всякий раз, когда возникнет спор вокруг результатов голосования, их оппоненты могут сослаться на вмешательство в систему «Рада». И что тогда? Вновь открытое и поименное голосование поднятием рук и выкрикиванием. И это в век информационных технологий! В некоторых странах уже внедрена система голосования на выборах по интернету, а у нас шаг назад — в XX-й, а то и в XIX век.
Выше руки, господа! Вы помогаете хоронить и украинскую демократию, и украинскую государственность.
Что дальше? Органы власти есть, но есть ли сама власть, есть ли в Украине строгое соблюдение законов всеми структурами общества, в том числе и государственными органами, есть ли доверие граждан к устройству государства, а не конкретно к Тимошенко, Яценюку или Ющенко, можем ли мы рассчитывать на подчинение закону в условиях, когда этот закон далеко не один для всех?
Состояние полулегитимности не может длиться вечно. Его исходом может стать окончательный паралич власти, которую ждет традиционная украинская «атаманщина». Если, конечно, украинские политики не одумаются, не обуздают свои амбиции в интересах страны и не попытаются достичь легитимности власти.
