В соответствии с новым подходом в реформировании органов местного самоуправления (дальше ОМС) предлагается оставить трехступенчатую структуру. Но их название и суть будут изменены — вместо областей получим регионы, районы останутся, сельские рады заменят громадами. Наибольших изменений стоит ожидать на уровне громад, которых по оценкам экспертов должно образоваться около 1500 единиц в сравнении с сейчас существующими 11 338 сельскими, поселковыми и городскими радами районного значения. О них и будет идти речь дальше.
ЛИШЬ 5% ЖИТЕЛЕЙ УКРАИНЫ ПОЛОЖИТЕЛЬНО ОЦЕНИВАЮТ КАЧЕСТВО ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ УСЛУГ
За годы независимости в Украине исчезли 34 поселка и 494 села в связи с отсутствием жителей, не учитывая те населенные пункты, которые объединились или были включены в пределы других административно-территориальных единиц. Есть значительные диспропорции населения, негативно влияющие на административное обслуживание жителей. Например, Посицкая сельская рада Ивано-Франковской области насчитывает 98 жителей, из них — 12 депутатов, а Туринкивская сельская рада Львовской области насчитывает 3100 жителей, из них — 20 депутатов. Лишь 5% жителей Украины положительно оценивают качество предоставления административных услуг в Украине, что объясняет неэффективность последних.
Как результат реформы, мы должны получить экономически, финансово и инфраструктурно состоятельные громады; новые элиты на местах; горизонтальные отношения между государственными органами, местным самоуправлением, частным сектором; более широкие управленческие возможности и ресурсную базу; инструменты для формирования инвестиционной среды; улучшение публичных услуг; новые мировоззренческие и культурно-образовательные подходы для конструирования региональных особенностей, которые будут наполнять единственный общеукраинский контекст.
Общим инструментарием процесса объединения стал Закон Украины «О добровольном объединении территориальных громад», а основные принципы и характеристика этого процесса заложены в Законе Украины «О принципах государственной региональной политики», оба были приняты 5 февраля текущего года.
Собственно 8 апреля 2015 г. правительством была утверждена «Методика формирования состоятельных территориальных громад — этом документ окончательно сформировал набор критериев по объединению громад, и производным от него будет создание перспективных планов на местах, для поэтапного объединения. Прежде всего, будет учитываться их социально-экономический и инфраструктурный потенциал, финансовая возможность, будут браться во внимание исторические, этнические, культурные, естественные факторы, базовым будет принцип субсидиарности, что объясняет передачу властных полномочий на самый низкий уровень управления для наиболее качественной их реализации.
Жители могут принимать участие в объединительном процессе, в частности быть его инициаторами и участниками, а также быть участником общественных слушаний, рабочих групп. Последние нуждаются в законодательной доработке и урегулировании в Уставах территориальных громад, которые существуют в немногих громадах, а объяснение «общественных инициатив» в существующих уставах значительно отличается.
После инициирования объединения, проведения общественных дискуссий-слушаний формируется рабочая группа, которая передает проект объединения территориальных громад на утверждение объединяющимся местным радам. После одобрения этого проекта последними, он подается областной государственной администрации (дальше ОГА) для формирования вывода, который будет утвержден на усмотрение главы ОГА.
ОФИЦИАЛЬНАЯ ПРОЦЕДУРА ОБЪЕДИНЕНИЯ БУДЕТ ПРОДОЛЖАТЬСЯ ПО МЕНЬШЕЙ МЕРЕ 130 ДНЕЙ
В случае соответствия проекта относительно добровольного объединения законодательству Украины, местные рады принимают решения о добровольном объединении или объявляют проведение местного референдума относительно объединения, — очередной «камень преткновения», поскольку нет урегулированной законодательной процедуры относительно местных референдумов. Если будет позитивное решение относительно объединения, тогда председатель рады обращается в Верховную Раду Украины (далее ВРУ) об образовании объединенной территориальной громады. В течение периода объединения ОГА будет осуществлять организационную, методическую и информационно-просветительскую деятельность этого процесса, дополнительно будет оказывать поддержку по привлечению средств, в первую очередь из Государственного фонда регионального развития. В упрощенном формате и если «пойдет все согласно плану», то эта официальная процедура будет продолжаться, по меньшей мере, 130 дней.
Параллельно с решением ВРУ об образовании объединенной громады, она автоматически должна назначить проведение местных выборов, законодательная плоскость которых нуждается в совершенствовании и изменениях. Как следствие рада прекращает свои полномочия после создания новоизбранных органов объединенной громады. Принятые текущие бюджеты исполняются в течение текущего года, после чего утверждается бюджет объединенной громады, а ликвидационные комиссии осуществляют все необходимые ликвидационные процедуры, по объединившимся ОМС, и передают их вновь созданному органу самоуправления. Выход из объединения сейчас не предусмотрен, процедуры не существует, а следовательно он невозможен, потому это «билет в один конец».
Сегодня сельские, поселковые и городские рады районного значения, которые не объединились, могут осуществлять расходы на содержание своего аппарата, а ключевые учреждения громады — заведения образования, культуры, медицины, переданы в управление районных государственных администраций. На другие общие расходы (благоустройство, коммунальная сфера и тому подобное) ОМС недостаточно средств, поскольку большинство из них являются финансово несостоятельными и дотационными. Поэтому влияние местной рады на громаду сводится к минимуму и становится формальностью. В то же время были сформированы возможности по увеличению доходной части местных бюджетов, поскольку дополнительно были переданы ключевые налоги, в частности акцизные сборы, экологический налог, налог на имущество и другие.
СУЩЕСТВЕННО БОЛЬШЕ ФУНКЦИЙ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В результате объединения громады получат существенно больше функций и ответственности, в подчинение перейдут заведения образования, культуры, спорта, территориальные центры соцобеспечения, первичной медицинской помощи и оставят за собой право общих расходов — благоустройство, коммунальная сфера, муниципальная милиция и тому подобное. К поступлениям добавится 60% НДФЛ, что положительно повлияет на доходную часть бюджета объединенной громады. Такая ситуация сформирует определяющее влияние ОМС на громаду, поскольку первая будет руководить ключевыми учреждениями на своей территории, а налоговая система сформирует мотивацию для наполнения бюджета, потому что значительная часть средств будет «оседать на местах».
Бюджет объединенной общины перейдет на прямые отношения с госбюджетом (до того это происходило с районом и областью). Поэтому первый будет получать базовую дотацию, при условии, если доходы не будут перекрывать расходы общества. И что самое важное, громады будут получать образовательную и медицинскую целевые субвенции для обеспечения профильных учреждений и программ; субвенции для социальных и инвестиционных программ и другие. Несмотря на возможную экономию этих субвенций, они не могут быть разделены на другие отрасли, потому они исключительно будут реализовываться для своих четко определенных статей расходов.
Необходимо учесть реверсную дотацию, объясняющую возвращение средств (изъятие) в госбюджет при условии перевыполнения доходов в бюджет громад. Эта ситуация создает эффект «под одну линейку», поскольку будет выравнивать развитие громад в целом по Украине, к тому же «богатые» громады не заинтересованы в объединении с «бедными», поскольку первые будут «делится» своими поступлениями.
Проблема, которую необходимо решить, — казначейское обслуживание местных бюджетов. Нужно позволить радам обслуживать свои счета в банковской системе, которая будет мотивировать рады дешевыми кредитами. Сегодня все поступления идут на единый общеукраинский казначейский счет, «особенности» которого осуществлять значительные задержки в выплате финансовых обязательств ОМС.
Важно предусмотреть возможный процедурный коллапс — создать упрощенный вариант изменения первичной документации (домовой книги, паспортных данных и других) жителей объединяющихся громад.
В объединенной громаде также вводится институт «старосты», который будет представлять интересы села в исполкоме громады, но административный центр не будет иметь этой должности. Также староста оказывает поддержку коммуникации жителей из ОМС и выполняет другие функции, предусмотренные в Положении, которое утверждается местной радою.
Часть работников аппаратов местных рад и учреждений потенциально «попадут под сокращение». Поэтому необходимо предусмотреть трансфер кадров на другое место работы, в частности аппарат рады должен быть значительно расширен, или же стоит заложить одноразовую финансовую компенсацию за высвобождение бюджетной единицы.
ВМЕСТО ВЫВОДОВ
Процесс реформирования местного самоуправления еще не набрал оборотов и, в первую очередь, нуждается в принятии новых законов и изменений к уже существующим. Реализация добровольного этапа реформы возможна лишь при широкой активности всех сред и ее участников, начиная с правительства и заканчивая рядовым украинцем. Поэтому лучше всего реформу начинать сейчас, поскольку есть предположения относительно вариантов «объединения» сверху. Последний метод неприемлем и нарушает закон, поскольку он не соответствует содержанию региональной политики, но применение отдельных «непрямых» административных и финансовых шагов к ОМС могут повлечь их быстрое объединение.
Проведение «пафосных» форумов местного самоуправления, встреч экспертов — результатов не даст, необходимо «идти в люди», — то есть проводить широкую информационную кампанию по реформе. Кроме того, стоит ожидать новых вызовов, поскольку объединение будет нуждаться во все большей мобилизации ресурсов, рациональных управленческих решений, прагматичного мышления, ответственности.
* * *
Сейчас Конституционная комиссия обсуждает идею переименования административно-территориальных единиц в громады, уезды и регионы. Вместе с административной реформой планируется провести и реформу органов местного самоуправления. Как вы оцениваете предложенные изменения? Какие вы видите риски децентрализации? Какие полномочия вам нужны, а какие не нужны?
«В КАКОЙ ЭТО СТРАНЕ АДМИНРЕФОРМУ ДЕЛАЛИ БЕЗ СООТВЕТСТВУЮЩЕЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ?»
Анатолий ЖОЛОБ, гайковский сельский голова (Турийский район на Волыни):
— Разговоры об административно-территориальной реформе у сельских голов вызывают сегодня только одну реакцию — раздражение. Как можно строить новый дом без элементарного проекта? Часто наши высокопоставленные должностные лица вспоминают зарубежный опыт проведения таких реформ. Интересно, в какой это стране админреформу делали без соответствующей законодательной базы? Где изменения к Конституции, новые законы о местном самоуправлении, государственные администрации и тому подобное? В течение последних 17 лет власть систематически делала только одно: отбирала права у местных советов, скромно вспоминая иногда о существовании Европы и ее «Европейской хартии местного самоуправления». А назовем мы сегодня районы — поветами, так что изменится? Только глупая трата денег, которых и так, если очень верить правительству, не хватает даже на элементарные потребности.
Наблюдая иногда за работой нашей Верховной Рады, удивленно спрашиваю себя: «А где там это парламентское большинство? Как это странное общество собирается принимать изменения к Конституции?». А вы верите, что они это осилят? Мы — нет! Так что обсуждать? Децентрализации в нашем понимании просто не будет. Говорят в правительстве много о добровольности такого объединения, а по факту нам говорят, что в районе будет всего лишь три громады, и перед этим не забудьте передать свою собственность (садики, клубы) в районную коммунальную собственность. В новой сельской громаде в структуре исполнительных органов, по замыслу власти, должно быть 17(!) отделов и управлений (кривая копия районной администрации), но на сегодняшний день никакой законодательной базы под это нет!
Что касается полномочий, которые крайне необходимы для обеспечения эффективной работы местного самоуправления, то это, в первую очередь, право распоряжаться землей и ресурсами местного значения. Это тест на «вшивость» для центральной власти.
«ОЧЕНЬ ВАЖНЫЙ ФАКТОР — КОМАНДА, КОТОРАЯ БУДЕТ РУКОВОДИТЬ НОВОЙ АДМИНЕДИНИЦЕЙ»
Савелий ЛЕЙБЗОН, сельский голова с. Музыковки Белозерского района Херсонской области:
— Укрупнение и объединение громад — необходимо. Особенно там, где небольшие громады экономически не способны развиваться, где сельские советы не предоставляют необходимые услуги. Но если брать главными критериями укрупнения территориальную доступность, медицину и образование, то не все получится так, как предложено для нашего района. Объединяться должны соседние громады, хотя бы одна из которых имеет перспективы развития и уже показала свою действенность в прошлые годы. Нас хотят объединить с селом Чернобаевка. Мы — против такого решения. Во-первых, с этим селом у нас нет прямого сообщения, во-вторых, немало инициатив, воплощенных нашей громадой, нет в Чернобаевке. Я говорю о международных фондах, с которыми мы тесно сотрудничаем в сфере образования, культуры, сельского хозяйства, инфраструктуры села (скверы, стадион, амбулатория, интернет, ремонты социальных объектов, приобретение нового транспорта, создание коммунального предприятия, деятельность нескольких церквей, сервисно-убойный центр и тому подобное).
Как по мне, к этой необходимой реформе нельзя подходить обобщенно. Если мы хотим сделать лучше местным громадам, то нужно рассматривать каждый частный случай объединения, определения административных центров. Очень важный фактор — команда, которая будет руководить новой админединицей. С большой долей уверенности скажу, что у нас такая команда есть. В нашем совете работают не клерки, а функционеры. Главная идея такова, что селянин должен получить всю необходимую информацию и услуги как можно ближе к дому и как можно удобнее. Поэтому мы работаем над проектом «Электронное управление». В целом за прошлые годы мы доказали, что можем многое. Это признали и в области, и на всеукраинском уровне.
Если говорить о перспективе пригородных сел, то она не радужна. Например, к Херсону относятся такие села, как Солнечное, Зеленовка, Степановка. Областной центр помогает им всегда в последнюю очередь. То же самое будет и с Дарьевкой, и с Токаревкой, и с Садовым, если их присоединят к Херсону.
Что касается полномочий на местах, то, откровенно скажу, их хватает. Вопрос в том, есть ли желание работать для села. Если есть хозяин, есть инициативные люди в руководстве, которые прогрессируют и мотивируют всех остальных, то и село будет развиваться.
«ОБЪЕДИНЕНИЯ ДОЛЖНЫ БЫТЬ МАКСИМАЛЬНО РЕАЛИСТИЧНЫМИ»
Михаил ТРЕТЯК, председатель районного совета Харьковского района:
— Что касается переименований, то, на мой взгляд, название «громады» — целесообразно. Также целесообразно переименовать районы в поветы, при условии, что люди не будут путать. Но переименовать области в регионы нецелесообразно, поскольку это будет тянуть за собой переименование и изменение юридических названий, штампов, печатей. К тому же области остаются в тех же пределах, что и сейчас, потому переименование их в регионы не имеет никакого смысла, приведет к путанице и трудностям.
Основной месседж и задача децентрализации заключается в том, чтобы приблизить услуги к людям. Чтобы громады имели возможность предоставлять эти услуги и получить полномочия и финансирование.
Но в процессе децентрализации некоторые громады пытаются сделать укрупнение в максимально большие единицы, забывая о том, что они, прежде всего, должны быть состоятельными. Я считаю — лучше делать объединение в несколько этапов, чтобы провести его. Потому что будет досадно, если мы нарисуем грандиозные планы и не сможем объединить «ежа и ужа». Именно это я считаю риском. Объединения должны быть максимально реалистичными.
Если мы видим, что четыре громады целесообразно объединить в одну, но территориально, ментально, политически или религиозно они сейчас не совместимы, считают себя отдельными громадами и не видят возможности объединиться, то лучше объединить их две по две, а затем, учитывая закон о совместной деятельности громад, некоторые функции делегировать между собой. И со временем они сами поймут, стоит ли объединяться. То есть необходимо объединять тех, кто к этому готов, а позже делать укрупнение, учитывая экономическое положение этих объединенных громад.
Что касается полномочий, то мне как председателю районного совета не нужны новые полномочия. Я вижу свою задачу в создании на территории района крепких территориальных громад и в максимальном содействии этому. Мы будем пытаться самостоятельно реализовать эти планы. Чтобы местные жители Харьковского района не ездили за услугами в район, а все получали на местах.
«НАМ НЕОБХОДИМЫ ПОЛНОМОЧИЯ...»
Анатолий КУЛИК, сельский голова с. Байковцы Тернопольского района, председатель регионального Тернопольского областного отделения Всеукраинской ассоциации сельских и поселковых советов:
— Переименование административно-территориальных единиц не так важно, как сама суть — что будет иметь в результате так называемая новая территориальная громада, какими финансами она будет владеть. От финансов будет зависеть выполнение тех полномочий, которые государство будет предоставлять территориальным громадам. На мой взгляд, они достаточно объемны, но реальны для выполнения в случае наполненного бюджета. Коэффициент обеспеченности общества — 1,1. Мне кажется, что это мало, чтобы иметь достаточно средств для того, чтобы не только выполнять делегированные полномочия, но и развивать территорию.
Мы все понимаем, что в села, которые не являются пригородными и не находятся на центральных дорогах, доехать чрезвычайно сложно: дороги разбиты. Ими никто не занимался и на нынешний день никто не занимается. И вложить туда средства нужно чрезвычайно большие. А потому через соответствующие проекты необходимо, чтобы государство обеспечило территориальную громаду средствами для обустройства дорог и коммуникаций, и только тогда можно говорить об инвесторе, который будет наполнять местный бюджет.
Если говорить о рисках этой реформы, то они есть там, где предлагается объединить территориальную громаду городскую с сельской. Мы все украинцы, но у нас немного по-другому сложилась жизнь, и руководству города проблемы обычного селянина относительно выпаса скота, содержания птицы или вообще любого домашнего хозяйства, можно сказать, не знакомы. Поэтому я все-таки рекомендовал бы как можно больше приложить усилий и решить вопрос объединения сельских громад в крупные территориальные сельские громады и наполнить их средствами. Для развития городским громадам тоже нужно финансирование, но отдельно, чтобы дать возможность действительно развиваться в ту или иную сторону, но не затрагивая громаду сельскую.
Что касается полномочий, то до нынешнего дня у нас они отбирались. Я, например, жалею, что на нынешний день, возможно, это сделано и специально, забрали у нас полномочия содержать образовательные заведения. Почему жалею? Потому что питание детей на недостаточном уровне. Из-за инфляции доллар вырос, а питание ребенка в детском садике оставили на уровне восьми гривен. Положить все на руки родителей, учитывая, что минимальная зарплата тоже на том уровне, что и была, а коммунальные тарифы постоянно растут? Родителям это будет не по силам. Поэтому эти полномочия нам обязательно нужны. Это же касается и домов культуры. Я просто вижу по нашему дому культуры. Когда это было в наших полномочиях, то я ежедневно общался с работниками и знал, в чем они нуждаются. Теперь я это знаю, но не в состоянии профинансировать эти потребности. Такая же ситуация и в медицине. Но это я говорю с точки зрения нашей территориальной громады, которая финансово самодостаточна. А если финансов недостает, то, наверное, сельский голова такой громады будет иного мнения.
Но я все-таки стою на позиции, что не должно быть дотационных сельских громад. Нужно продумать так, чтобы каждая громада имела возможность содержать себя и развивать территории. Также на сегодняшний день мы не влияем на процесс сдачи объектов в эксплуатацию. Нам необходимы полномочия, чтобы общество распоряжалось и землями за пределами населенных пунктов, кроме земель государственной собственности. То, что есть сейчас, — неразумно. Я давно говорю, что нам необходима и муниципальная полиция, теперь она будет называться «Вартой». Участковых, которые у нас закреплены, а это — один на три-четыре села, недостаточно. Нужна и пожарная. Необходимо, чтобы мы имели возможность и регистрировать движимое и недвижимое имущество, чтобы казначейство было на месте. Эти полномочия нужно давать территориальным громадам. Ну, и стоит сократить количество справок, ведь у нас иногда справка важнее, чем человек.
Подготовили Наталья МАЛИМОН, «День», Луцк, Иван АНТИПЕНКО, «День», Херсон, Алена СОКОЛИНСКАЯ, Харьков, Лариса ОСАДЧУК, Тернополь
