Згідно з новим підходом у реформуванні органів місцевого самоврядування (далі ОМС) пропонують залишити триступеневу структуру. Але їх назва та суть будуть змінені — замість областей отримаємо регіони, райони залишаться, сільські ради зміняться на громади. Найбільших змін варто очікувати на рівні громад, котрих, за оцінками експертів, має утворитися близько 1 500 одиниць, порівняно із зараз існуючими 11 338 сільськими, селищними та міськими радами районного значення. Про них і йтиметься далі.
ЛИШЕ 5% ЖИТЕЛІВ УКРАЇНИ ПОЗИТИВНО ОЦІНЮЮТЬ ЯКІСТЬ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ
За роки незалежності в Україні зникло 34 селища та 494 села у зв’язку з відсутністю жителів, не враховуючи тих населених пунктів, що об’єдналися чи були включені у межі інших адміністративно-територіальних одиниць. Є значні диспропорції населення, що негативно впливає на адміністративне обслуговування мешканців. Наприклад, Посіцька сільська рада Івано-Франківської області становить 98 мешканців, із них 12 депутатів, натомість Туринківська сільська рада Львівської області становить 3 100 мешканців, із них 20 депутатів. Лише 5% жителів України позитивно оцінюють якість надання адміністративних послуг в Україні, що пояснює неефективність останніх.
Як результат реформи маємо отримати економічно, фінансово та інфраструктурно спроможні громади; нові еліти на місцях; горизонтальні відносини між державними органами, місцевим самоврядуванням, приватним сектором; ширші управлінські можливості та ресурсну базу; інструменти для формування інвестиційного середовища; покращення публічних послуг; нові світоглядні та культурно-освітні підходи для конструювання регіональних особливостей, що наповнюватимуть єдиний загальноукраїнський контекст.
Загальним інструментарієм процесу об’єднання став Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», а основні принципи та характеристику цього процесу закладено в Законі України «Про засади державної регіональної політики», обидва було ухвалено 5 лютого поточного року.
Власне, 8 квітня 2015 р. урядом була затверджена «Методика формування спроможних територіальних громад». Цей документ остаточно сформував набір критеріїв щодо об’єднання громад, і похідним від нього буде створення перспективних планів на місцях, задля поетапного об’єднання. Перш за все враховуватимуть їхній соціально-економічний та інфраструктурний потенціал, фінансову спроможність, братимуть до уваги історичні, етнічні, культурні, природні чинники, базовим буде принцип субсидіарності, що пояснює передачу владних повноважень на найнижчий рівень управління для найбільш якісної їх реалізації.
Мешканці можуть брати участь у об’єднавчому процесі, зокрема бути її ініціаторами й учасниками, а також учасником громадських слухань, робочих груп. Останні потребують законодавчого доопрацювання та врегулювання у Статутах територіальних громад, що існують у небагатьох громадах, а пояснення «громадських ініціатив» у існуючих статутах значно різниться.
Після ініціювання об’єднання, проведення громадських дискусій-слухань формується робоча група, котра передає проект об’єднання територіальних громад на затвердження місцевим радам, що об’єднуються. Після схвалення цього проекту останніми його подають обласній державній адміністрації (далі ОДА) для формування висновку, котрий буде затверджено у розпорядженні голови ОДА.
ОФІЦІЙНА ПРОЦЕДУРА ОБ’ЄДНАННЯ ТРИВАТИМЕ ЩОНАЙМЕНШЕ 130 ДНІВ
У випадку відповідності проекту щодо добровільного об’єднання законодавству України місцеві ради приймають рішення про добровільне об’єднання чи оголошують проведення місцевого референдуму щодо об’єднання — черговий камінь спотикання, оскільки немає врегульованої законодавчої процедури щодо місцевих референдумів. Якщо буде позитивне рішення щодо об’єднання, тоді голова ради звертається до Верховної Ради України (далі ВРУ) про утворення об’єднаної територіальної громади. Протягом періоду об’єднання ОДА здійснюватиме організаційну, методичну та інформаційно-просвітницьку діяльність цього процесу, додатково надаватиме підтримку щодо залучення коштів, насамперед з Державного фонду регіонального розвитку. У спрощеному форматі та якщо «піде все згідно з планом», то ця офіційна процедура триватиме щонайменше 130 днів.
Паралельно з рішенням ВРУ про утворення об’єднаної громади вона автоматично повинна призначити проведення місцевих виборів, законодавча площина яких потребує вдосконалення та змін. Як наслідок Рада припиняє свої повноваження після створення новообраних органів об’єднаної громади. Прийняті поточні бюджети виконуються протягом поточного року, після чого затверджується бюджет об’єднаної громади, а ліквідаційні комісії здійснюють всі необхідні ліквідаційні процедури щодо ОМС, що об’єднались, і передають їх новоствореному органу самоврядування. Вихід із об’єднання зараз не передбачений, процедури не існує, а отже, він неможливий, тому це квиток в один кінець.
Сьогодні сільські, селищні та міські ради районного значення, що не об’єдналися, можуть здійснювати видатки на утримання свого апарату, а ключові установи громади — заклади освіти, культури, медицини — передані в управління районних державних адміністрацій. На інші загальні видатки (благоустрій, комунальна сфера тощо) у ОМС не достатньо коштів, оскільки більшість із них є фінансово неспроможними та дотаційними. Тому вплив місцевої ради на громаду зводиться до мінімуму і стає формальністю. Натомість були сформовані можливості щодо збільшення дохідної частини місцевих бюджетів, оскільки додатково були передані ключові податки, зокрема акцизні збори, екологічний податок, податок на майно та інші.
СУТТЄВО БІЛЬШЕ ФУНКЦІЙ ТА ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ
Унаслідок об’єднання громади отримають суттєво більше функцій та відповідальності, у підпорядкування перейдуть заклади освіти, культури, спорту, територіальні центри соцзабезпечення, первинної медичної допомоги та залишать за собою право загальних видатків — благоустрій, комунальна сфера, муніципальна міліція тощо. До надходжень додасться 60% ПДФО, що позитивно вплине на дохідну частину бюджету об’єднаної громади. Така ситуація сформує визначальний вплив ОМС на громаду, оскільки перша керуватиме ключовими установами на своїй території, а податкова система сформує мотивацію для наповнення бюджету, бо значна частина коштів «осідатиме на місцях».
Бюджет об’єднаної громади перейде на прямі відносини з держбюджетом (до того це відбувалося з районом та областю). Тому перший отримуватиме базову дотацію, за умови, якщо доходи не перекриватимуть видатків громади. І, що найважливіше, громади отримуватимуть освітню та медичну цільові субвенції для забезпечення профільних установ та програм; субвенції для соціальних та інвестиційних програм та ін. Незважаючи на можливі економії цих субвенцій, вони не можуть бути розділені на інші галузі, тому вони виключно реалізовуватимуться для своїх чітко визначених статей видатків.
Необхідно врахувати реверсну дотацію, що пояснює повернення коштів (вилучення) до держбюджету за умови перевиконання доходів до бюджету громад. Ця ситуація створює ефект «під одну лінійку», оскільки вирівнюватиме розвиток громад у цілому по Україні, до того ж «багаті» громади не зацікавлені в об’єднанні з «бідними», оскільки перші ділитимуться своїми надходженнями.
Проблема, котру необхідно вирішити — казначейське обслуговування місцевих бюджетів. Потрібно дозволити радам обслуговувати свої рахунки у банківській системі, яка мотивуватиме ради дешевими кредитами. Сьогодні всі надходження йдуть на єдиний загальноукраїнський казначейський рахунок, «особливості» якого здійснюють значні затримки у виплаті фінансових зобов’язань ОМС.
Важливо передбачити можливий процедурний колапс — створити спрощений варіант зміни первинної документації (будинкової книги, паспортних даних тощо) жителів громад, що об’єднуються.
В об’єднаній громаді також впроваджується інститут «старости», що представлятиме інтереси села у виконкомі громади, але адміністративний центр не матиме цієї посади. Також староста надає підтримку щодо комунікації мешканців з ОМС та виконує інші функції, передбачені в положенні, яке затверджує місцева рада.
Частина працівників апаратів місцевих рад та установ потенційно «потрапить під скорочення». Тому необхідно передбачити трансфер кадрів на інше місце праці, зокрема апарат ради громади має бути значно розширений, або ж варто закласти одноразову фінансову компенсацію за вивільнення бюджетної одиниці.
ЗАМІСТЬ ВИСНОВКІВ
Процес реформування місцевого самоврядування ще не набрав обертів і насамперед вимагає ухвалення нових законів та змін до вже існуючих. Реалізація добровільного етапу реформи можлива лише при широкій активності усіх середовищ та її учасників, починаючи від уряду та закінчуючи пересічним українцем. Тому найкраще його починати зараз, оскільки є припущення щодо варіантів «об’єднання» зверху. Останній метод є неприйнятний і порушує закон, оскільки він не відповідає змісту регіональної політики, але застосування окремих «непрямих» адміністративних та фінансових кроків до ОМС можуть спричинити їх швидке об’єднання.
Проведення «пафосних» форумів місцевого самоврядування, зустрічей експертів результатів не дасть, необхідно «іти в люди», тобто проводити широку інформаційну кампанію щодо реформи. Поза тим варто очікувати нових викликів, оскільки об’єднання вимагатиме дедалі більшої мобілізації ресурсів, раціональних управлінських рішень, прагматичного мислення, відповідальності.
* * *
Наразі Конституційна комісія обговорює ідею перейменування адміністративно-територіальних одиниць на громади, повіти й регіони. Разом з адміністративною реформою планується провести і реформу органів місцевого самоврядування. Як ви оцінюєте запропоновані зміни? Які ви вбачаєте ризики децентралізації? Які повноваження вам потрібні, а які не потрібні?
«В ЯКІЙ ЦЕ КРАЇНІ АДМІНРЕФОРМУ РОБИЛИ БЕЗ ВІДПОВІДНОЇ ЗАКОНОДАВЧОЇ БАЗИ?»
Анатолій ЖОЛОБ, гайківський сільський голова (Турійський район на Волині):
— Розмови про адміністративно-територіальну реформу викликають у сільських голів сьогодні лише одну реакцію — роздратування. Як можна будувати новий дім без елементарного проекту? Часто наші високопосадовці згадують зарубіжний досвід проведення таких реформ. Цікаво, в якій це країні адмінреформу робили без відповідної законодавчої бази? Де зміни до Конституції, нові закони про місцеве самоврядування, державні адміністрації тощо? Протягом останніх 17 років влада систематично робила лише одне: відбирала права у місцевих рад, скромно згадуючи інколи про існування Європи і її «Європейську хартію місцевого самоврядування». А назвемо ми сьогодні райони — повітами, то що зміниться? Лише дурна трата грошей, яких і так, якщо дуже вірити уряду, не вистачає навіть на елементарні потреби.
Спостерігаючи інколи за роботою нашої Верховної Ради, здивовано питаю себе: «А де там та парламентська більшість? Як це дивне товариство збирається приймати зміни до Конституції?» А ви вірите, що вони це осилять? Ми — ні! То що обговорювати? Децентралізації, в нашому розумінні, просто не буде. Говорять в уряді багато про добровільність такої злуки, а по факту нам кажуть, що в районі буде лише три громади, і перед цим не забудьте передати свою власність (садочки, клуби) в районну комунальну власність. В новій сільській громаді в структурі виконавчих органів, за задумом влади, має бути 17(!) відділів та управлінь (кривенька копія районної адміністрації), але на сьогодні ніякої законодавчої бази під це немає!
Щодо повноважень, які вкрай необхідні для забезпечення ефективної роботи місцевого самоврядування, то це, в першу чергу, — право розпоряджатися землею та ресурсами місцевого значення. Це тест на «вошивість» для центральної влади.
«ДУЖЕ ВАЖЛИВИЙ ФАКТОР — КОМАНДА, ЯКА БУДЕ КЕРУВАТИ НОВОЮ АДМІНОДИНИЦЕЮ»
Савелій ЛЕЙБЗОН, сільський голова с. Музиківки Білозерського району Херсонської області:
— Укрупнення і об’єднання громад — необхідне. Особливо там, де невеличкі громади економічно неспроможні розвиватися, де сільські ради не надають необхідних послуг. Але якщо брати головними критеріями укрупнення територіальну доступність, медицину й освіту, то не все вийде так, як запропоновано для нашого району. Об’єднуватися повинні сусідні громади, хоча б одна з яких має перспективи розвитку і вже показала свою дієвість у минулі роки. Нас хочуть об’єднати з селом Чорнобаївка. Ми — проти такого рішення. По-перше, з цим селом у нас немає прямого сполучення, по друге, чимало ініціатив, втілених нашою громадою, не існує у Чорнобаївці. Я кажу про міжнародні фонди, з якими ми тісно співпрацюємо у сфері освіти, культури, сільського господарства, інфраструктури села (сквери, стадіон, амбулаторія, Інтернет, ремонти соціальних об’єктів, придбання нового транспорту, створення комунального підприємства, діяльність кількох церков, сервісно-забійний центр тощо).
Як на мене, до цієї необхідної реформи не можна підходити узагальнено. Якщо ми хочемо зробити краще місцевим громадам, то треба розглядати кожен окремий приклад об’єднання, визначення адміністративних центрів. Дуже важливий фактор — команда, яка буде керувати новою адмінодиницею. З великою долею впевненості скажу, що в нас така команда є. У нашій раді працюють не клерки, а функціонери. Головна ідея така, що селянин має отримати всю необхідну інформацію і послуги якнайближче до дому, і щоб було зручно. Тому ми працюємо над проектом «Електронне врядування». Загалом, за минулі роки ми довели, що багато чого можемо. Це визнали і в області, й на всеукраїнському рівні.
Якщо говорити про перспективу приміських сіл, то вона не райдужна. Наприклад, до Херсона належать такі села, як Сонячне, Зеленівка, Степанівка. Обласний центр допомагає їм завжди в останню чергу. Те саме буде і з Дар’ївкою, і з Токарівкою, і з Садовим, якщо їх приєднають до Херсона.
Щодо повноважень на місцях, то відверто скажу, їх вистачає. Питання в тому, чи є бажання працювати для села. Якщо є господар, є ініціативні люди в керівництві, які прогресують і мотивують усіх інших, то і село буде розвиватися.
«ОБ’ЄДНАННЯ МАЮТЬ БУТИ МАКСИМАЛЬНО РЕАЛІСТИЧНИМИ»
Михайло ТРЕТЯК, голова районної ради Харківського району:
— Щодо перейменувань, то, на мою думку, назва «громади» є доцільною. Також доречно перейменувати райони на повіти, за умови, що люди не будуть плутати ці назви. Але перейменовувати області на регіони не доцільно, оскілки це потягне за собою зміну юридичних назв, штампів, печаток. До того ж області залишаються в тих самих межах, що й зараз, тому перейменування їх на регіони не має жодного сенсу, це призведе до плутанини та труднощів.
Основний месидж і завдання децентралізації полягає в тому, щоб наблизити послуги до людей. Щоб громади мали можливість надавати ці послуги й отримувати повноваження і фінансування.
Але в процесі децентралізації деякі громади намагаються зробити укрупнення на максимально великі одиниці, забуваючи про те, що вони перш за все мають бути спроможними. Я вважаю — краще робити об’єднання в декілька етапів. Бо буде прикро, якщо ми намалюємо грандіозні плани і не зможемо поєднати «єжа і ужа». Саме це я вважаю ризиком. Об’єднання мають бути максимально реалістичними.
Якщо ми бачимо, що чотири громади доцільно об’єднати в одну, але територіально, ментально, політично або релігійно вони зараз не сумісні й вважають себе окремими одиницями, не бачать можливості об’єднатися, то краще злити їх дві по дві, а потім, враховуючи закон про спільну діяльність громад, деякі функції делегувати між собою. І з часом вони самі зрозуміють, чи варто об’єднуватися. Тобто необхідно об’єднувати тих, хто до цього готовий, а пізніше робити укрупнення, зважаючи на економічний стан цих об’єднаних громад.
Щодо повноважень, то мені як голові районної ради не потрібні нові повноваження. Я бачу своє завдання у створенні на території району спроможних територіальних громад і в максимальному сприянні цьому. Ми будемо намагатися самостійно реалізувати ці плани. Щоб місцеві жителі Харківського району не їздили за послугами в центр, а все отримували на місцях.
«НАМ НЕОБХІДНІ ПОВНОВАЖЕННЯ...»
Анатолій КУЛИК, сільський голова с. Байківці Тернопільського району, голова регіонального Тернопільського обласного відділення Всеукраїнської асоціації сільських і селищних рад:
— Перейменування адміністративно-територіальних одиниць не так важливо, як сама суть, що буде мати в результаті так названа нова територіальна громада, якими фінансами вона володітиме. Від фінансів залежатиме виконання тих повноважень, які держава надаватиме територіальним громадам. На мою думку, вони досить об’ємні, але реальні для виконання у разі наповненого бюджету. Коефіцієнт забезпеченості громади — 1,1. Мені здається, це замало, щоби було достатньо коштів не тільки для виконання делегованих повноважень, а й для розвитку території.
Ми всі розуміємо, що до сіл, котрі не є приміськими і розташовані не на центральних дорогах, доїхати надзвичайно складно: дороги розбиті. Ними ніхто не займався і на нинішній день ніхто нічого не робить. І вкласти туди кошти треба надзвичайно великі. А тому через відповідні проекти необхідно, щоб держава забезпечила територіальну громаду коштами для облаштування доріг і комунікацій, а лише тоді можна говорити про інвестора, який буде наповнювати місцевий бюджет.
Якщо говорити про ризики цієї реформи, то вони є там, де пропонують об’єднати міську територіальну громаду із сільською. Ми всі українці, але в нас трохи по-іншому склалося життя, і керівництву міста проблеми звичайного селянина щодо випасання худоби, утримання птиці чи взагалі будь-якого домашнього господарства, можна сказати, не знайомі. Тому я все ж таки рекомендував би якнайбільше докласти зусиль і вирішити питання об’єднання сільських громад у великі територіальні сільські осередки та наповнити їх грошима. Для розвитку міським громадам також потрібне фінансування, але окреме, щоб дати можливість дійсно розвиватися в той чи інший бік, але не зачіпаючи сільської громади.
Щодо повноважень, то до сьогоднішнього дня в нас їх забирали. Я, наприклад, шкодую, що зараз — можливо, це зроблено і спеціально — в нас забрали повноваження утримувати освітні заклади. Чому шкодую? Тому що харчування дітей — на недостатньому рівні. Через інфляцію долар зріс, а харчування дитини в дитячому садочку залишили на рівні 8 гривень. Покласти все на руки батьків, враховуючи, що мінімальна зарплата на тому ж самому рівні, що й була, а комунальні тарифи постійно зростають? Батькам це буде не під силу. Тому ті повноваження нам обов’язково потрібні. Це ж стосується і будинків культури. Я просто бачу, як йдуть справи в нас. Коли це було у наших повноваженнях, то я щодня спілкувався з працівниками і знав, чого вони потребують. Тепер я це знаю, але не в змозі профінансувати їхні потреби. Така ж ситуація і в медицині. Але це я говорю з точки зору нашої територіальної громади, яка фінансово самодостатня. А якщо фінансів бракує, то, напевне, сільський голова такої громади буде іншої думки.
Але я все-таки стою на позиції, що не має бути дотаційних сільських громад. Треба продумати так, щоби кожна громада мала можливість утримувати себе і розвивати території. Також на сьогодні ми не впливаємо на процес здачі об’єктів в експлуатацію. Нам необхідні повноваження, щоби громада розпоряджалася і землями за межами населених пунктів, окрім земель державної власності. Те, що є зараз, — нерозумно. Я давно кажу, що нам необхідна і муніципальна поліція, тепер вона називатиметься «Вартою». Дільничних, яких у нас закріпили — а це один на три-чотири села, — недостатньо. Потрібна і пожежна служба. Необхідно, щоби ми мали можливість реєструвати рухоме й нерухоме майно, щоби казначейство було на місці. Ці повноваження потрібно давати територіальним громадам. Ну, і варто зменшити кількість довідок, бо в нас іноді папери важливіші, ніж людина.
Підготували Наталія МАЛІМОН, «День», Луцьк; Іван АНТИПЕНКО, «День», Херсон; Альона СОКОЛИНСЬКА, Харків; Лариса ОСАДЧУК, Тернопіль
