ВНЕШНЕЕ ИЗМЕРЕНИЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ДЕКЛАРАЦИИ
После принятия Декларации о государственном суверенитете процессу построения украинской государственности стало присуще самостоятельное и независимое от союзных органов определение Украиной своей позиции в отношении тех или иных событий международной жизни, формирование национальных приоритетов во внешнеполитической сфере, принятие собственных внешнеполитических решений.
Первой самостоятельной публичной внешнеполитической акцией Украины было заявление Верховного Совета Украинской ССР от 2 августа 1990 года по поводу Иракско-Кувейтского вооруженного конфликта. Знаковым событием было участие Украины в 45-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, делегация которой впервые руководствовалась в своей работе Директивами, утвержденными не в Москве, а Советом Министров Украинской ССР.
В Украине осуществлялись концептуальные разработки и воплощались в жизнь конкретные практические меры, призванные содействовать ее утверждению на международной арене полноправным суверенным субъектом международного права. В условиях стремления республики СССР выйти из-под жесткой опеки центра и свободно решать свою политическую судьбу, среди внешнеполитических приоритетов Украины было выделено установление непосредственных межгосударственных отношений с отдельными союзными республиками.
По инициативе МИД Украины Верховный Совет 31 октября 1990 года принял Постановление «О реализации Декларации о государственном суверенитете Украины в сфере отношений с советскими республиками». Постановление поручало Комиссии по вопросам государственного суверенитета, межреспубликанских и межнациональных отношений доработать Концепцию о принципах и основных направлениях сотрудничества Украинской ССР с советскими республиками и определяло общий порядок заключения межгосударственных соглашений с ними. До провозглашения независимости Украина подписала полномасштабные межгосударственные договоры с Российской Федерацией (19 ноября 1990 года), Беларусью (29 декабря 1990 года), Казахстаном (20 февраля 1991 года), Кыргызстаном (2 апреля 1991 года). Инициированные Украиной договоры, заключенные в полном соответствии с требованиями международного права, были подписаны не в Москве, а в столицах договорных сторон — Киеве, Минске, Алма-Ате, Бишкеке — и стали убедительной демонстрацией воли и способности ключевых республик Союза регулировать свои отношения самостоятельно и независимо от централизованных структур СССР.
Стороны этих договоров — Украина, Россия, Беларусь, Казахстан и Кыргызстан, — действуя как самостоятельные субъекты международного права, официально признавали государственную независимость друг друга de jure. Определили принципы и модели сотрудничества в важнейших сферах и предусматривали его расширение путем заключения в будущем дополнительных международных соглашений. Во всех договорах признавалось целесообразным заключение между республиками специальных соглашений об обмене уполномоченными представительствами. Их содержание свидетельствовало, что окончательная дезинтеграция СССР является лишь вопросом времени.
Во второй половине 1990 года — первой половине 1991 года начался процесс установления и развития двусторонних международных отношений, который постепенно охватывал все более широкий круг государств. В этот период на разных уровнях и с разной интенсивностью как в Украине, так и за ее пределами происходят контакты, переговоры и консультации с Австрией, Болгарией, Ватиканом, Великобританией, Эстонией, Канадой, Литвой, Германией, Польшей, Румынией, США, Турцией, Венгрией, Францией, Чехословакией, Югославией. Причем с Эстонией, Литвой, Польшей, Румынией, Турцией, Венгрией и Чехословакией Украина достигла формальных договоренностей об общих принципах и основах сотрудничества или заключила соглашения о сотрудничестве в отдельных сферах.
С точки зрения международного права эти соглашения и договоренности означали юридическое признание Украины de facto со стороны семи европейских государств. Наиболее красноречиво об этом свидетельствовали Декларация о принципах и основных направлениях развития украинско-польских отношений от 13 октября 1990 года и Декларация об основах отношений между УССР и Венгерской Республикой от 31 мая 1990 года. В обоих документах стороны выразили намерение установить дипломатические, консульские и торговые отношения в полном объеме и обменяться соответствующими официальными представительствами.
Так закладывались условия будущего широкого международного признания Украины. С позиций современности результат кажется довольно скромным, но на самом деле это был большой успех украинской дипломатии, учитывая системное противодействие Министерства иностранных дел СССР и сильное и жесткое давление, которое Советское правительство оказывало на другие государства, убеждая их не начинать двусторонние отношения с Украиной.
Исходя из перспективы расширения самостоятельного и полномасштабного участия Украины в международном общении Верховный Совет 25 декабря 1990 года принял Постановление «О реализации Декларации о государственном суверенитете Украины в сфере внешних сношений». В ней отмечалось, что установление дипломатических, консульских и торговых отношений с другими государствами должно служить наиболее эффективному обеспечению национальных интересов в наиболее приоритетных сферах. Постановление поручало Совету Министров Украинской ССР предусмотреть в бюджете республики статью расходов на внешнеполитическую и внешнеэкономическую деятельность, необходимые для обеспечения непосредственных отношений Украинской ССР с иностранными государствами и ее участия в общеевропейском процессе, европейских структурах и международных организациях. Постановление ориентировало на создание собственных бюджетных ресурсов для будущего самостоятельного участия Украины в международном общении.
В связи с этим следует отметить, что в тот период преобладающее большинство членов международного сообщества, в частности наиболее влиятельные европейские государства и США, не демонстрировали позитивной настроенности к расширению участия Украины в международных отношениях как самостоятельного субъекта международного права. Выразительным проявлением этого стали отказ государств-участников Совещания по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе пригласить делегацию Украины к участию во Встрече глав государств и правительств, которая состоялась в Париже 19—20 ноября 1990 года.
Вопрос о самостоятельном участии Украины в СБСЕ и заседаниях и встречах этого европейского форума был впервые поднят в заявлении парламентской фракции «Народная Рада», которое 22 июня 1990 года огласил в Верховном Совете И. Юхновский, и которое было адресовано главам делегаций 34 стран-участниц Копенгагенского совещания по человеческому измерению.
Накануне Парижского Совещания СБСЕ на высшем уровне делегация Украины в составе Д. Павлычко, Б. Горыня и В. Василенко 2 ноября 1990 года встретилась с министром иностранных дел СССР Э. Шеварднадзе и передала ему Памятную записку, в которой отмечалось, что непосредственное участие Украины в общеевропейском процессе определено Декларацией приоритетным направлением ее внешней политики, и содержалась просьба «оказывать содействие самостоятельному участию Украинской ССР в заседании СБСЕ, которое должно состояться в ноябре этого года в Париже, и на всех следующих этапах и мероприятиях общеевропейского процесса». Причем устно Э. Шеварднадзе было сообщено, что Украина не примет участия в Парижской встрече в составе делегации СССР.
6 ноября 1990 года министр иностранных дел УССР А. Зленко адресовал министру иностранных дел Франции Р.Дюма письмо, в котором со ссылкой на Декларацию поднимался вопрос о полноправном участии Украины в СБСЕ, и содержалось компромиссное обращение о предоставлении делегации Украины статуса наблюдателя на Парижской встрече и других общеевропейских форумах. Учитывая отсутствие в то время посольства Украины во Франции, это письмо было вручено Постоянному представителю Франции при ООН. Одновременно постоянным представительствам всех государств-участников СБСЕ в Нью-Йорке была направлена нота с просьбой сообщить их правительствам об обращении Украины. К ноте прилагалась копия письма министра иностранных дел Украины министру иностранных дел Франции.
Делегация Верховного Совета Украины, которая выехала во Францию 16 ноября 1990 года, через аккредитованные в Париже посольства стран-участниц СБСЕ распространила адресованное делегациям Парижской встречи послание председателя Верховного Совета Л. Кравчука, в котором со ссылкой на Декларацию о государственном суверенитете Украины было обращение о поддержке стремления Украины принимать самостоятельное участие в общеевропейских форумах и общеевропейских структурах.
Несмотря на все усилия Украины, ее делегацию не пригласили к участию в Парижской встрече. Главной причиной этого было стремление ведущих западных государств во что бы то ни стало поддержать усилия М. Горбачева, направленные на сохранение Союза ССР. Позиция западных лидеров основывалась на вере в субъективные заверения М. Горбачева о возможности преобразования тоталитарного режима с плановой экономической системой в демократию с рыночной экономикой при сохранении СССР как централизованного государства, нежелание или невозможность понять объективную неизбежность дезинтеграции этого построенного на грубом насилии государственного образования при последовательном внедрении демократии. Руководствуясь своими собственными предпочтениями и ошибочными интересами, они выдавали желаемое за действительное.
Негативная позиция Запада к стремлению Украины к независимости не могла существенно повлиять на развитие ее государственности по модели, определенной Декларацией о государственном суверенитете. Лучшим свидетельством этого стало принятие 19 июня 1991 года Верховным Советом Украины концепции новой Конституции Украины, которая ориентировала на создание независимой демократической президентской республики. Концепция новой Конституции согласно разделу ІХ Декларации предусматривала конституционное закрепление статуса Украины как внеблокового, постоянно-нейтрального и безъядерного государства, что исключало ее участие в обновленном Союзе как федеративном образовании и предопределяло модальность самостоятельного решения ею вопроса об участии в формировании Союза Суверенных Государств.
Итак, в процессе осуществления Декларации о государственном суверенитете Украины с помощью принятия Верховным Советом нормативных актов создавалась отделенная от правового поля СССР самостоятельная национально-правовая система, формировался механизм государственных органов, определялось распределение компетенции между ними, намечались реальные очертания новой конституции суверенного государства, а ее внешнеполитическая активность приобретала черты, присущие деятельности независимого субъекта международного права.
ДЕКЛАРАЦИЯ И ОТКАЗ УКРАИНЫ ОТ РЕАНИМАЦИИ СССР
Реализация Декларации о государственном суверенитете Украины происходила одновременно с процессом выработки нового союзного договора, который был инициирован руководством СССР для урегулирования кризиса советского национально-государственного устройства и предотвращения распада советской федерации. В свое время вопрос о договорном кризисе СССР обсуждался в правовой доктрине после ХХ съезда КПСС в связи с критикой политики и практики существенного ограничения сталинским режимом суверенитета союзных республик вследствие нарушений принципов построения советской федерации, первичной формально-юридической основой создания которой был Союзный Договор 1922 года. В конце 50-х — в начале 60-х годов прошлого века права союзных республик были несколько расширены, однако административным путем, решениями партийного руководства СССР, а не путем заключения нового союзного договора между республиками. СССР оставался сверхцентрализованным партийным государством, в конституции которого не было даже косвенного упоминания о союзном договоре.
В практическом плане вопрос о Союзном Договоре как инструмент урегулирования статуса республики был впервые поднят в Декларации о государственном суверенитете Эстонии (ноябрь 1988 года). О договорном определении статуса республик в составе СССР говорилось также в Декларациях о государственном суверенитете Литвы (апрель 1989 года) и Латвии (ноябрь 1989 года). Укажем, однако, что в упомянутых актах договорное определение статуса отдельных республик в составе СССР предлагалось как способ временного урегулирования для их цивилизованного и мирного выхода из СССР, а не как модель построения обновленного Союза.
Постановление «О гарантиях государственного суверенитета Грузии» (от 9 марта с дополнениями 20 июня 1990 года) предусматривало переговоры между Грузинской ССР и Российской СФСР о восстановлении государственной независимости Грузии на основе норм международного права. Ведь и в этом случае речь шла не о договорном оформлении статуса Грузии в составе обновленного СССР, а о ее будущей государственной независимости вне СССР.
Концептуально иная модель была применена в Декларации о государственном суверенитете Российской СФСР, которая провозгласила «о решимости создать правовое государство в составе обновленного Союза ССР» и об объединении России с другими республиками «на основе Договора».
Именно эту концептуальную модель, как инструмент решения проблемы национально-государственного устройства СССР, взяло на вооружение его руководство. 12 июня 1990 года в Кремле под председательством М. Горбачева происходило заседание Совета Федерации СССР при участии глав парламентов всех союзных республик. На нем обсуждался вопрос разработки и заключения нового Союзного договора, и было решено создать для этого рабочую группу в составе полномочных представителей всех республик. От Украины в заседании участвовал председатель Верховного Совета УССР В. Ивашко, который на следующий день сообщил народным депутатам Украины, что за 35 минут до его начала Россия приняла Декларацию о государственном суверенитете. Не исключено, что этот шаг был согласован с М. Горбачевым с тем, чтобы повлиять на позиции других республик, в частности на страны, которые не приняли своих Деклараций. Но в любом случае имело место совпадение принципиального подхода в этом вопросе руководства России и руководства Союза, что было обусловлено их имперским менталитетом.
По информации В. Ивашко, Б. Ельцин подчеркивал, что начинать надо не с нового Союзного договора, а с межреспубликанских договоров «без каких-либо предварительных экономических или политических условий». Тем не менее, в официальном сообщении ТАЧС о заседании Совета Федерации СССР подчеркивалось, что его участники говорили о «необходимости неотложной разработки и заключения Союзного договора». Это указывало не на принципиальное расхождение в видении функции Союзного договора как орудия сохранения Союза СССР, а лишь свидетельствовало о разных тактических подходах в реализации этой функции.
Информируя Верховный Совета о заседании, В. Ивашко высказался за скорейшее принятие Декларации о государственном суверенитете Украинской ССР, которая должна была стать мандатом для представителей Украины на переговорах по выработке нового Союзного договора и созданию новой федерации. Вопрос о подготовке Союзного договора стал предметом обсуждения на совместном заседании президентского Совета и Совета Федерации СССР, которое также состоялось в Кремле ровно через месяц 20 июля 1990 года и также под председательством М. Горбачева.
На заседании были заслушаны и обсуждены содоклады Р. Нишанова, председателя Совета национальностей Верховного Совета СССР, и Г. Ревенко, руководителя аппарата президента СССР, посвященные проблеме Союзного договора. По результатам обсуждения итоги подвел М. Горбачев: а) ускорить заключение Союзного договора (1—1,5 месяцев каждой республике на разработку своей концепции Союзного договора); б) последний этап работы по выработке Союзного договора должен координировать президент СССР; в) окончательное утверждение и принятие Союзного договора в декабре 1990 года Съездом народных депутатов СССР.
С целью подготовки предложений для разработки Союзного договора были созданы рабочие группы отдельных республик и Верховного Совета СССР. В рабочую группу Украинской ССР были назначены В. Гринев, заместитель председателя Верховного Совета, В. Фокин, заместитель председателя Совета Министров, глава госплана и эксперты В. Василенко, главный научный консультант группы консультантов юридического отдела Секретариата Верховного Совета, профессор Киевского университета, С. Дорогунцов, глава Совета по изучению продуктивных сил Украинской ССР Академии наук, народный депутат и Н. Шульга, глава Комиссии Верховного Совета по вопросам государственного суверенитета, межрегиональных и межнациональных отношений.
В ходе первой общей встречи этих групп 20 июня 1990 года была достигнута договоренность о консультативных встречах рабочей группы Верховного Совета СССР с представителями каждой республики отдельно. В июле-сентябре 1990 года такие двусторонние консультации были проведены с представителями двенадцати союзных республик. Отдельные консультации проводились с Латвией, Литвой и Эстонией, однако их предметом было отделение от СССР, а не его реформирование. Консультации выявили огромные различия как в общеконцептуальных подходах, так и в отношении к конкретным вопросам содержания, формы и даже названия будущего Союзного договора.
В конце сентября 1990 года их результаты были обсуждены на сессии Верховного Совета СССР. 1 октября 1990 года Верховный Совет СССР принял постановление, которое в частности предусматривало «образование Подготовительного комитета по разработке концепции и первоначального проекта нового Союзного договора в составе полномочных представителей Союзных республик, Президента СССР, Председателя Верховного Совета СССР и Председателя Совета Министров СССР».
Стремление ускорить заключение Союзного договора, концепция которого предусматривала лишь обновление советской федерации и сохранение ключевых властных полномочий в руках центрального правительства, вызвало невосприятие в Украине и породило широкие общественные протесты. Апогеем волны манифестаций и митингов стала акция протестной голодовки украинских студентов, известная как «революция на граните», которая началась 2 октября 1990 года в палаточном городке на майдане Незалежности. Одно из ее основных требований составляло требование отказа Верховного Совета УССР от подписания Союзного договора.
Учитывая настроения общественности и рассмотрев требования студентов, Верховный Совет 17 октября 1990 года принял постановление, которое четко определило позицию Украины в отношении заключения Союзного договора. «Согласно Обращению Президиума Верховного Совета УССР, одобренному Верховным Советом УССР 15 октября 1990 года, — говорилось в п.4 Постановления, — направить все усилия Верховного Совета УССР на стабилизацию политической и экономической ситуации в республике на построение правового суверенного государства, принятие новой Конституции республики, и пока этого не достигнуто, заключение Союзного договора считать преждевременным». Иначе говоря, высший государственный орган Украины обуславливал ее участие в Союзном договоре выполнением предусмотренной Декларацией стратегической цели, а именно создания независимого украинского государства и завершения ее правового оформления путем принятия новой Конституции.
После принятия упомянутого Постановления официальный Киев исходил из презумпции неактуальности участия Украины в форсированной разработке проекта Союзного договора, не заявляя, однако, о своем формальном выходе из процесса его подготовки. Это было обусловлено необходимостью поддерживать элементарное согласие в Верховном Совете и избегать обострения в отношениях с руководством СССР. Постановление Верховного Совета было поддержано Народным Рухом Украины, Второе всеукраинское собрание которого 28 октября 1990 г. в частном определении «О союзном договоре» призвало к отказу от заключения союзного договора как направленного на сохранение имперского центра под личиной «обновленного Союза».
Президент СССР М. Горбачев разослал первый проект Союзного договора в союзные республики в ноябре 1990 года. Его текст, опубликованный 24 ноября, представлял собой окончательный вариант, разработка которого состоялась в органах Союза, келейно и без привлечения представителей республик. Сказывался прочно укоренившийся в менталитете властной элиты Союза стереотип навязывания республикам решений сверху.
Предложенная модель построения Союза кардинально противоречила Декларации о государственном суверенитете Украины. В проекте Союз ССР однозначно определялся как «суверенное федеративное государство» и наделялся чрезвычайно широкими полномочиями, что в практическом плане делало суверенитет республик правовой фикцией.
Верховный Совет Украины, который незадолго до этого принял постановление о преждевременности участия республики в Союзном договоре, официально не реагировал на горбачевский проект, хотя и украинское общество, и большинство украинских парламентариев, в том числе и значительное количество депутатов-коммунистов, были настроены в отношении проекта весьма критически. Не восприняла предложенный М. Горбачевым проект Союзного договора и украинская экспертная среда. Он был поддержан лишь ЦК КПУ, который руководствовался указаниями ЦК КПСС. Все другие политические силы в Украине и самые разные слои общества при их различном отношении как к самой концепции Союзного договора, так и к его содержанию, были едины в том, что главным критерием для его оценки и определения условий и времени присоединения к нему Украины является его соответствие принципам Декларации о государственном суверенитете.
Проблема Союзного договора широко освещалась в украинских СМИ, подавляющее большинство материалов которых давали негативную оценку горбачевскому проекту.
Неоднозначным было и отношение к президентскому проекту Союзного договора в России, Беларуси, Молдове, Армении и Азербайджане. Более или менее положительно высказывались среднеазиатские республики. Латвия, Литва, Эстония и Грузия отказывались от подписания Союзного договора в принципе.
В начале декабря 1990 года предложенный М. Горбачевым проект Союзного договора был вынесен на обсуждение сессии Верховного Совета СССР. Совместное заседание обеих его палат высказалось в основном в поддержку лишь концепции проекта и за его передачу на дальнейшее обсуждение Съезда Народных депутатов СССР. В конце декабря 1990 года ІV Съезд народных депутатов СССР на протяжении нескольких дней обсуждал вопрос об общей концепции нового Союзного договора и порядке его заключения. Как во время сессии Верховного Совета, так и на Съезде, депутатами межрегиональной группы, которая объединяла представителей демократических сил от всех союзных республик в высших законодательных союзных органах, были высказаны многочисленные критические замечания принципиального характера, которые касались как самой концепции Союзного договора, так и его содержания. Игнорируя мнение демократического меньшинства, агрессивно-послушное консервативное большинство Съезда приняло ряд постановлений, направленных на ужесточение позиции союзного руководства в вопросах нового Союзного договора. В этих постановлениях Съезд высказался за необходимость:
а) сохранения Союза ССР как обновленной федерации равноправных суверенных союзных республик и использования его старого названия (постановление от 24 декабря 1990 года);
б) проведения в СССР референдума по вопросу сохранения Союза как обновленной федерации (постановление от 24 декабря 1990 года);
в) создания Подготовительного комитета для организации дальнейшей работы над проектом нового Союзного договора и определения порядка его заключения (постановление от 25 декабря 1990 года).
В стремлении преодолеть тенденцию неуклонного движения союзных республик, в частности Украины, к фактической государственной независимости руководство Союза ССР решило провести всенародный референдум, надеясь получить поддержку населения страны. Референдум был назначен на 17 марта 1991 года. Вопрос о будущей судьбе СССР был сформулирован таким образом: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза ССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой в полной мере будут гарантироваться права и свободы человека любой национальности?»
Явная некорректность вопроса с точки зрения социологии (публицистичность формулировки, наличие в нем, по крайней мере, трех разных вопросов) и права (несоответствие предмету референдума действующему в то время законодательству, в частности требованиям ст.4 Закона СССР от 27 декабря 1990 года о всенародном голосовании (референдуме) свидетельствовали о решимости центра добиться одобрения своей политики сохранения СССР с применением даже сомнительных методов.
За несколько дней до референдума 12 и 13 марта 1991 года все союзные и республиканские газеты напечатали второй вариант проекта Союзного договора. Его опубликованный текст также был подготовлен в Кремле без участия представителей республик. Руководство СССР рассчитывало, что утвердительный ответ большинства участников референдума на поставленный вопрос даст основания считать их голосование голосованием народа в поддержку опубликованного проекта.
В отличие от названия первого варианта название второго было другим — Договор о Союзе суверенных республик, — но новый проект по сути воссоздавал концептуальную модель предыдущего, согласно которой Союз ССР определялся как «суверенное федеративное демократическое государство», а его члены-республики лишались наиболее существенных суверенных полномочий.
