ЗОВНІШНІЙ ВИМІР ЗДІЙСНЕННЯ ДЕКЛАРАЦІЇ
Після ухвалення Декларації про державний суверенітет процесу перебудови української державності стало притаманним самостійне і незалежне від союзних органів визначення Україною своєї позиції щодо тих чи інших подій міжнародного життя, формування національних пріоритетів у зовнішньополітичній сфері, прийняття власних зовнішньополітичних рішень.
Першою самостійною публічною зовнішньополітичною акцією України була заява Верховної Ради Української РСР від 2 серпня 1990 року з приводу Ірако-Кувейтського збройного конфлікту. Знаковою подією була участь України у 45-й сесії Генеральної Асамблеї ООН, делегація якої вперше керувалася у своїй роботі Директивами, затвердженими не в Москві, а Радою Міністрів Української РСР.
В Україні здійснювалися концептуальні розробки і втілювалися в життя конкретні практичні заходи, покликані сприяти її утвердженню на міжнародній арені повноправним суверенним суб’єктом міжнародного права. В умовах прагнення республіки СРСР вийти з під жорсткої опіки центру і вільно вирішувати свою політичну долю, серед зовнішньополітичних пріоритетів України було виокремлено встановлення безпосередніх міждержавних відносин з окремими союзними республіками.
За ініціативою МЗС України Верховна Рада 31 жовтня 1990 року ухвалила Постанову «Про реалізацію Декларації про державний суверенітет України у сфері відносин з радянськими республіками». Постанова доручала Комісії з питань державного суверенітету, міжреспубліканських і міжнаціональних відносин доопрацювати Концепцію про принципи та основні напрями співробітництва Української РСР з радянськими республіками і визначала загальний порядок укладання міждержавних угод з ними. До проголошення незалежності Україна підписала повномасштабні міждержавні договори з Російською Федерацією (19 1990 року), Білорусією (29 грудня 1990 року), Казахстаном (20 лютого 1991 року), Киргизстаном (2 квітня 1991 року). Ініційовані Україною договори, укладені у повній відповідності з вимогами міжнародного права, були підписані не в Москві, а в столицях договірних сторін — Києві, Мінську, Алма-Аті, Бішкеку — і стали переконливою демонстрацією волі та спроможності ключових республік Союзу регулювати свої відносини самостійно і незалежно від централізованих структур СРСР.
Сторони цих договорів — Україна, Росія, Білорусь, Казахстан і Киргизстан, — діючи як самостійні суб’єкти міжнародного права, офіційно визнавали державну незалежність одна одної de jure. Визначили принципи і моделі співпраці у найважливіших сферах і передбачали її розширення шляхом укладення у майбутньому додаткових міжнародних угод. В усіх договорах визнавалося за доцільне укладення між республіками спеціальних угод про обмін повноваженими представництвами. Їхній зміст свідчив, що остаточна дезінтеграція СРСР є лише питанням часу.
У другій половині 1990 року — першій половині 1991 року розпочався процес встановлення і розвитку двосторонніх міжнародних відносин, який поступово охоплював все ширше коло держав. У цей період на різних рівнях і з різною інтенсивністю як в Україні так і поза її межами відбуваються контакти, переговори і консультації з Австрією, Болгарією, Ватиканом, Великою Британією, Естонією, Канадою, Литвою, Німеччиною, Польщею, Румунією, США, Туреччиною, Угорщиною, Францією, Чехословаччиною, Югославією. Причому з Естонією, Литвою, Польщею, Румунією, Туреччиною, Угорщиною і Чехословаччиною Україна досягла формальних домовленостей про загальні принципи й основи співробітництва або уклала угоди про співпрацю в окремих сферах.
З точки зору міжнародного права ці угоди і домовленості означали юридичне визнання України de facto з боку семи європейських держав. Найбільш промовисто про це свідчили Декларація про принципи та основні напрямки розвитку українсько-польських відносин від 13 жовтня 1990 року та Декларація про основи відносин між УРСР та Угорською Республікою від 31 травня 1990 року. В обох документах сторони висловили намір встановити дипломатичні, консульські й торговельні відносини у повному обсязі та обмінятися відповідними офіційними представництвами.
Так закладалися умови майбутнього широкого міжнародного визнання України. З позицій сьогодення результат здається досить скромним, але насправді це був великий успіх української дипломатії з огляду на системну протидію Міністерства закордонних справ СРСР та сильний і жорсткий тиск, який Радянський уряд чинив на інші держави, переконуючи їх не започатковувати двосторонні відносини з Україною.
Виходячи з перспективи розширення самостійної і повномасштабної участі України у міжнародному спілкуванні Верховна Рада 25 грудня 1990 року ухвалила Постанову «Про реалізацію Декларації про державний суверенітет України у сфері зовнішніх зносин». У ній зазначалося, що встановлення дипломатичних, консульський та торговельних відносин з іншими державами має слугувати найефективнішому забезпеченню національних інтересів у найпріоритетніших сферах. Постанова доручала Раді Міністрів Української РСР передбачити у бюджеті республіки статтю видатків на зовнішньополітичну та зовнішньоекономічну діяльність, необхідних для забезпечення безпосередніх відносин Української РСР з іноземними державами та її участі у загальноєвропейському процесі, європейських структурах та міжнародних організаціях. Постанова орієнтувала на створення власних бюджетних ресурсів для майбутньої самостійної участі України міжнародному спілкуванні.
Слід зазначити у зв’язку з цим, що в той період переважала більшість членів міжнародного співтовариства, зокрема найвпливовіші європейські держави та США, не демонстрували позитивної налаштованості до розширення участі України у міжнародних відносинах як самостійного суб’єкта міжнародного права. Промовистим проявом цього стали відмова держав-учасниць Наради з питань безпеки і співробітництва в Європі запросити делегацію України до участі у зустрічі глав держав та урядів, яка відбулася у Парижі 19-20 листопада 1990 року.
Питання про самостійну участь України у НБСЄ та засіданнях і зустрічах цього європейського форуму було вперше порушене у заяві парламентської фракції «Народна Рада», яку 22 червня 1990 року оголосив у Верховній Раді І. Юхновський, і яку було адресовано главам делегацій 34 країн-учасниць Копенгагенської наради з людського виміру.
Напередодні Паризької Наради НБСЄ на найвищому рівні делегація України у складі Д. Павличка, Б. Гориня і В. Василенка 2 листопада 1990 року зустрілися з міністром закордонних справ СРСР Е. Шеварднадзе і передали йому Пам’ятну записку, в якій зазначалося, що безпосередня участь України у загальноєвропейському процесі визначена Декларацією пріоритетним напрямком її зовнішньої політики, і містилося прохання «сприяти самостійній участі Української РСР у засіданні НБСЄ, яке має відбутися у листопаді цього року в Парижі, та на всіх наступних етапах та заходах загальноєвропейського процесу». При чому усно Е. Шеварднадзе було повідомлено, що Україна не візьме участі в Паризькій зустрічі у складі делегації СРСР.
6 листопада 1990 року міністр закордонних справ УРСР А. Зленко адресував міністру закордонних справ Франції Р. Дюма листа, в якому з посиланням на Декларацію порушувалося питання про повноправну участь України у НБСЄ і містилося компромісне звернення про надання делегації України статусу спостерігача на Паризькій зустрічі та інших загальноєвропейських форумах. З огляду на відсутність у той час посольства України у Франції, цей лист було вручено Постійному представнику Франції при ООН. Одночасно до постійних представництв всіх держав-учасниць НБСЄ у Нью-Йорку було надіслано ноту з проханням повідомити їхні уряди про звернення України. До ноти додавалася копія листа міністра закордонних справ України до міністра закордонних справ Франції.
Делегація Верховної Ради України, яка виїхала до Франції 16 листопада 1990 року, через акредитовані у Парижі посольства країн-учасниць НБСЄ поширила адресоване делегаціям Паризької зустрічі послання голови Верховної Ради Л. Кравчука, в якому з посиланням на Декларацію про державний суверенітет України було звернення про підтримку прагнення України брати самостійну участь у загальноєвропейських форумах і загальноєвропейських структурах.
Незважаючи на всі зусилля України, її делегацію не запросили до участі у Паризькій зустрічі. Головною причиною цього було прагнення провідних західних держав будь-що підтримати зусилля М. Горбачова, спрямовані на збереження Союзу РСР. Позиція західних лідерів ѓрунтувалася на вірі у суб’єктивні запевнення М. Горбачова про можливість перетворення тоталітарного режиму із плановою економічною системою у демократію з ринковою економікою при збереженні СРСР як централізованої держави, небажанні чи неспроможності зрозуміти об’єктивну неминучість дезінтеграції цього побудованого на грубому насильстві державного утворення при послідовному запровадженні демократії. Керуючись своїми власними уподобаннями та хибними інтересами, вони видавали бажане за дійсне.
Негативна позиція Заходу щодо прагнення України до незалежності не могла суттєвим чином вплинути на розбудову її державності за моделлю, визначеною Декларацією про державний суверенітет. Найкращим свідченням цього стало ухвалення 19 червня 1991 року Верховною Радою України концепції нової Конституції України, яка орієнтувала на створення незалежної демократичної президентської республіки. Концепція нової Конституції відповідно до розділу ІХ Декларації передбачала конституційне закріплення статусу України як позаблокової, постійно-нейтральної і без’ядерної держави, що виключало її участь у оновленому Союзі як федеративному утворенні та зумовлювало модальність самостійного вирішення нею питання про участь у формуванні Союзу Суверенних Держав.
Отже, в процесі здійснення Декларації про державний суверенітет України за допомогою ухвалення Верховною Радою нормативних актів створювалася відокремлена від правового поля СРСР самостійна національно-правова система, формувався механізм державних органів, визначався розподіл компетенції між ними, накреслювалися реальні обриси нової конституції суверенної держави, а її зовнішньополітична активність набувала рис, притаманних діяльності незалежного суб’єкта міжнародного права.
ДЕКЛАРАЦІЯ І ВІДМОВА УКРАЇНИ ВІД РЕАНІМАЦІЇ СРСР
Реалізація Декларації про державний суверенітет України відбувалася одночасно з процесом вироблення нового союзного договору, який було ініційовано керівництвом СРСР для врегулювання кризи радянського національно-державного устрою і запобігання розпаду радянської федерації. У свій час питання про договірну кризу СРСР обговорювалося в правовій доктрині після ХХ з’їзду КПРС у зв’язку із критикою політики і практики суттєвого обмеження Сталінським режимом суверенітету союзних республік внаслідок порушень принципів побудови радянської федерації, первинною формально-юридичною основою створення якої був Союзний Договір 1922 року. Наприкінці 50-х — на початку 60-х років минулого століття права союзних республік були дещо розширені, однак адміністративним шляхом, рішеннями партійного керівництва СРСР, а не шляхом укладення нового союзного договору між республіками. СРСР залишався надцентралізованою партійною державою, у конституції якої не було навіть побічної згадки про союзний договір.
В практичному плані питання про Союзний Договір як інструмент врегулювання статусу республіки було вперше порушене у Декларації про державний суверенітет Естонії (листопад 1988 року). Про договірне визначення статусу республік у складі СРСР йшлося також у Деклараціях про державний суверенітет Литви (квітень 1989 року) та Латвії (листопад 1989 року). Зазначимо однак, що у згаданих актах договірне визначення статусу окремих республік у складі СРСР пропонувалося як спосіб тимчасового врегулювання для їхнього цивілізованого і мирного виходу із СРСР, а не як модель побудови оновленого Союзу.
Постанова «Про гарантії державного суверенітету Грузії» (від 9 березня з доповненнями 20 червня 1990 року) передбачала переговори між Грузинською РСР та Російською РФСР про відновлення державної незалежності Грузії на основі норм міжнародного права. Отже і в цьому випадку йшлося не про договірне оформлення статусу Грузії у складі оновленого СРСР, а про її майбутню державну незалежність поза СРСР.
Концептуально іншу модель було застосовано у Декларації про державний суверенітет Російської РФСР, яка проголосила «про рішучість створити правову державу у складі оновленого Союзу РСР» і про об’єднання Росії з іншими республіками «на основі Договору».
Саме цю концептуальну модель, як інструмент вирішення проблеми національно-державного устрою СРСР взяло на озброєння його керівництво. 12 червня 1990 року в Кремлі під головуванням М. Горбачова відбувалося засідання Ради Федерації СРСР за участю голів парламентів всіх союзних республік. На ньому обговорювалося питання розробки і укладення нового Союзного договору і було вирішено створити для цього робочу групу у складі повноважних представників всіх республік. Від України в засіданні брав участь голова Верховної Ради УРСР В. Івашко, який на наступний день повідомив народним депутатам України, що за 35 хвилин до його початку Росія ухвалила Декларацію про державний суверенітет. Не виключено, що цей крок було погоджено з М. Горбачовим, із тим, щоб вплинути на позиції інших республік, зокрема на країни, які не ухвалили своїх Декларацій. Але в будь-якому разі мало місце співпадіння принципового підходу у цьому питання керівництва Росії і керівництва Союзу, що було зумовлено їхнім імперським менталітетом.
За інформацією В.Івашка, Б.Єльцин наголошував, що починати треба не з нового Союзного договору, а з міжреспубліканських договорів «без будь-яких попередніх економічних чи політичних умов». Проте, в офіційному повідомленні ТАРС про засідання Ради Федерації СРСР наголошувалося, що його учасники говорили про «необхідність невідкладної розробки і укладення Союзного договору». Це вказувало не на принципову розбіжність у баченні функції Союзного договору, як знаряддя збереження Союзу СРСР, а лише свідчило про різні тактичні підходи у реалізації цієї функції.
Інформуючи Верховну Раду про засідання, В.Івашко висловився за якнайшвидше ухвалення Декларації про державний суверенітет Української РСР, яка мала стати мандатом для представників України на переговорах по виробленню нового Союзного договору і створення нової федерації. Питання про підготовку Союзного договору стало предметом обговорення на спільному засіданні Президентської Ради і Ради Федерації СРСР, яке також відбулося у Кремлі рівно через місяць 20 липня 1990 року і також під головуванням М.Горбачова.
На засіданні було заслухано і обговорено співдоповіді Р. Нішанова, голови Ради національностей Верховної Ради СРСР, і Г. Ревенка, керівника апарату Президента СРСР, присвячені проблемі Союзного договору. За результатами обговорення підсумки підвів М. Горбачов: а) прискорити укладення Союзного договору (1—1,5 місяців кожній республіці на розробку своєї концепції Союзного договору); б) останній етап роботи по виробленню Союзного договору має координувати Президент СРСР; в) остаточне затвердження і ухвалення Союзного договору у грудні 1990 року З’їздом народних депутатів СРСР.
З метою підготовки пропозицій для розробки Союзного договору було створено робочі групи окремих республік і Верховної Ради СРСР. До робочої групи Української РСР були призначені В.Гриньов, заступник голови Верховної Ради, В.Фокін, заступник голови Ради Міністрів, голова держплану та експерти В. Василенко, головний науковий консультант групи консультантів юридичного відділу Секретаріату Верховної Ради, професор Київського університету, С.Дорогунцов, голова Ради з вивчення виробничих сил Української РСР Академії наук, народний депутат та М.Шульга, голова Комісії Верховної Ради з питань державного суверенітету, міжрегіональних і міжнаціональних відносин.
В ході першої спільної зустрічі цих груп 20 червня 1990 року було досягнуто домовленості щодо консультативних зустрічей робочої групи Верховної Ради СРСР з представниками кожної республіки окремо. В липні-вересні 1990 року такі двосторонні консультації було проведено з представниками дванадцяти союзних республік. Окремі консультації проводилися з Латвією, Литвою і Естонією, однак їхнім предметом було відокремлення від СРСР, а не його реформування. Консультації виявили величезну різницю як у загально-концептуальних підходах, так і у ставленні до конкретних питань змісту, форми і навіть назви майбутнього Союзного договору.
Наприкінці вересня 1990 року їхні результати було обговорено на сесії Верховної Ради СРСР. 1 жовтня 1990 року Верховна Рада СРСР ухвалила постанову, яка зокрема передбачала «утворення Підготовчого комітету з розробки концепції та первинного проекту нового Союзного договору у складі повноважних представників Союзних республік, Президента СРСР, Голови Верховної Ради СРС та Голови Ради Міністрів СРСР».
Намагання прискорити укладення Союзного договору, концепція якого передбачала лише оновлення радянської федерації і збереження ключових владних повноважень в руках центрального уряду, викликало несприйняття в Україні і породжувало широкі громадські протести. Апогеєм хвилі маніфестацій і мітингів стала акція протесаного голодування українських студентів, відома як «революція на граніті», яка розпочалася 2 жовтня 1990 року у наметовому містечку на Майдані Незалежності. Одну з її основних вимог становила вимога відмови Верховної Ради УРСР від підписання Союзного договору.
Враховуючи настрої громадськості і розглянувши вимоги студентів, Верховна Рада 17 жовтня 1990 року ухвалила Постанову, яка чітко визначила позицію України щодо укладання Союзного договору. «Згідно зі Зверненням Президії Верховної Ради УРСР, схваленим Верховною Радою УРСР 15 жовтня 1990 року, — говорилося у п.4 Постанови, — спрямувати всі зусилля Верховної Ради УРСР на стабілізацію політичної і економічної ситуації в республіці на побудову правової суверенної держави, прийняття нової Конституції республіки, і поки цього не досягнуто, укладення Союзного договору вважати передчасним». Інакше кажучи, найвищий державний орган України обумовлював її участь у Союзному договорі виконанням передбаченої Декларацією стратегічної мети, а саме створення незалежної української держави і завершення її правового оформлення шляхом ухвалення нової Конституції.
Після ухвалення згаданої Постанови офіційний Київ виходив з презумпції неактуальності участі України у форсованій розробці проекту Союзного договору, не заявляючи, однак, про свій формальний вихід з процесу його підготовки. Це було зумовлено необхідністю підтримувати елементарну злагоду у Верховній Раді та уникати загострення у відносинах з керівництвом СРСР. Постанова Верховної Ради була підтримана Народним Рухом України, Другі всеукраїнські збори якого 28 жовтня 1990 р. в окремій ухвалі «Про Союзний договір» закликали до відмови від укладення Союзного договору як спрямованого на збереження імперського центру під машкарою «оновленого Союзу».
Президент СРСР М.Горбачов розіслав перший проект Союзного договору до союзних республік у листопаді 1990 року. Його текст, опублікований 24 листопада, являв собою остаточний варіант, розробка якого відбулася в органах Союзу, келійно і без залучення представників республік. Давався взнаки міцно вкорінений у менталітет владної еліти Союзу стереотип нав’язування республікам рішень зверху.
Запропонована модель побудови Союзу кардинальним чином суперечила Декларації про державний суверенітет України. В проекті Союз РСР однозначно визначався як «суверенна федеративна держава» та наділявся надзвичайно широкими повноваженнями, що в практичному плані робило суверенітет республік правовою фікцією.
Верховна Рада України, яка незадовго перед цим ухвалила постанову про передчасність участі республіки у Союзному договорі, офіційно не реагувала на горбачовський проект, хоч і українське суспільство, і більшість українських парламентаріїв, в тому числі і значна кількість депутатів-комуністів, були налаштовані щодо проекту вельми критично. Не сприйняло запропонований М.Горбачовим проект Союзного договору і українське експертне середовище. Він був підтриманий лише ЦК КПУ, який керувався вказівками ЦК КПРС. Всі інші політичні сили в Україні і найрізноманітніші верстви суспільства при їх різному ставленні як до самої концепції Союзного договору так і до його змісту, були єдині в тому, що головним критерієм для його оцінки та визначення умов і часу приєднання до нього України є його відповідність принципам Декларації про державний суверенітет.
Проблема Союзного договору широко висвітлювалася в українських ЗМІ, переважна більшість матеріалів яких давали негативну оцінку горбачовському проекту.
Неоднозначним було і ставлення до президентського проекту Союзного договору в Росії, Білорусі, Молдові, Вірменії і Азербайджані. Більш-менш позитивно висловлювалися середньо азійські республіки. Латвія, Литва, Естонія і Грузія відмовлялися від підписання Союзного договору в принципі.
На початку грудня 1990 року запропонований М.Горбачовим проект Союзного договору було винесено на обговорення сесії Верховної Ради СРСР. Спільне засідання обох її палат висловилося в основному на підтримку лише концепції проекту і за його передачу на подальше обговорення З’їзду Народних депутатів СРСР. Наприкінці грудня 1990 року ІV З’їзд народних депутатів СРСР протягом кількох днів обговорював питання про загальну концепцію нового Союзного договору та порядок його укладання. Як під час сесії Верховної Ради, так і на З’їзді, депутатами міжрегіональної групи, що об’єднувала представників демократичних сил від всіх союзних республік у найвищих законодавчих союзних органах, були висловлені чисельні критичні зауваження принципового характеру, що стосувалися як самої концепції Союзного договору, так і його змісту. Ігноруючи думку демократичної меншості, агресивно-слухняна консервативна більшість З’їзду ухвалила низку постанов, спрямованих на ужорсточення позиції союзного керівництва у питаннях нового Союзного договору. В цих постановах З’їзд висловився за необхідність:
а) збереження Союзу РСР як оновленої федерації рівноправних суверенних союзних республік і використання його старої назви (постанова від 24 грудня 1990 року);
б) проведення в СРСР референдуму у питанні збереження Союзу як оновленої федерації (постанова від 24 грудня 1990 року);
в) створення Підготовчого комітету для організації подальшої роботи над проектом нового Союзного договору та визначення порядку його укладення (постанова від 25 грудня 1990 року).
У прагненні подолати тенденцію невпинного руху союзних республік, зокрема України, до фактичної державної незалежності керівництво Союзу РСР вирішило провести всенародний референдум, сподіваючись одержати підтримку населення країни. Референдум було призначено на 17 березня 1991 року. Питання про майбутню долю СРСР було сформульоване таким чином: «Чи вважаєте ви за необхідне збереження Союзу РСР як оновленої федерації рівноправних суверенних республік, в якій повною мірою гарантуватимуться прав і свободи людини будь-якої національності?».
Явна некоректність питання з погляду соціології (публіцистичність формулювання, наявність в ньому принаймні трьох різних питань) і права (невідповідність предмету референдуму чинному на той час законодавству, зокрема вимогам ст.4 Закону СРСР від 27 грудня 1990 року «Про всенародне голосування (референдум)» свідчила про рішучість центру домогтися схвалення своєї політики збереження СРСР із застосуванням навіть сумнівних методів.
За кілька днів до референдуму 12 і 13 березня 1991 року всі союзні і республіканські газети надрукували другий варіант проекту Союзного договору. Його опублікований текст також було підготовлено в Кремлі без участі представників республік. Керівництво СРСР розраховувало, що позитивна відповідь більшості учасників референдуму на поставлене питання дасть підстави вважати їхнє голосування голосуванням народу на підтримку опублікованого проекту.
На відміну від назви першого варіанту назва другого була інша — Договір про Союз суверенних республік, — але новий проект, по суті, відтворював концептуальну модель попереднього, відповідно до якої Союз РСР визначався як «суверенна федеративна демократична держава», а її члени-республіки позбавлялися найістотніших суверенних повноважень.
