Проведение в Северодонецке Всеукраинского съезда народных депутатов и депутатов местных советов, где была озвучена идея референдума по изменению административно-территориального устройства Украины вплоть до создания юго-восточной автономии, стало своеобразным символом деградации административной системы, созданной за последнее десятилетие. Участие в этом мероприятии кандидата на должность президента и главы правительства В.Януковича было политической ошибкой. Проведение этого съезда, где претендент на высший государственный пост выступил в роли идеолога сепаратистского движения с угрозой «увести» несколько областей, если не будут выполнены выдвинутые условия, поставило под сомнение его претензии на должность главы государства. Особый «колорит» этому мероприятию придало присутствие и пламенное выступление мэра Москвы Ю.Лужкова об «оранжевом шабаше», охватившем Киев.
В средствах массовой информации озвучено несколько версий причин проведения этого мероприятия. Согласно первой, целью этого съезда было при помощи угрозы отделения нескольких областей заставить Киев, а точнее политическую оппозицию, обратить внимание на интересы и требования жителей восточных регионов. Вторая версия заключается в том, что пресловутая юго-восточная автономия по замыслу инициаторов могла бы стать удобным полигоном на случай проигрыша в избирательной кампании. «Ведь где-то надо быть Виктору Федоровичу президентом», — писало одно издание. Наконец, присутствие на этом съезде Ю.Лужкова позволяет утверждать, что имела место реализация вполне определенных планов нашего «стратегического партнера».
Помимо этого в Одессе на общегородском собрании представителей территориальной громады была одобрена резолюция о создании Новороссийского края как свободной самоуправляемой территории, на которой действуют распоряжения органов местного самоуправления.
Отрадно, что, несмотря на системный политический кризис, сепаратистским проектам был дан консолидированный ответ. Верховная Рада осудила планы территориальной дезинтеграции Украины, прокуратурой опротестованы решения местных органов самоуправления, целью которых было изменение административного и территориального устройства. Украинский ГКЧП по созданию юго-восточной автономии, как успели окрестить этот съезд журналисты, перестал существовать.
Впрочем, это не остановило сторонников автономистских тенденций. 1 декабря на сессии Донецкого областного совета принято решение провести 9 января 2005 года областной консультативный референдум по вопросу статуса области как самостоятельного субъекта в рамках федерации. А 10 декабря в Донецке планируется проведение съезда руководителей областных советов для инициирования Всеукраинского референдума по созданию федеративного государства и двухпалатного парламента.
Правовая обоснованность подобных инициатив более чем сомнительна. А вот с моральной точки зрения описанные события указывают на отсутствие государственного мышления и меркантилизм чиновников, призванных по своему служебному положению осуществлять государственную политику. Если вы не хотите признавать победу Януковича, тогда мы отделяемся от вас, а вы оставайтесь со своим Ющенко, — приблизительно так формулируется альтернатива находящимися не на последних государственных должностях людьми, которые, вроде бы, должны понимать, как функционирует государственный механизм и к каким последствиям может привести реализация этих проектов.
Сепаратистские планы озвучены в тот момент, когда стали видны признаки проигрыша кандидата от власти и неизбежность смены политико-управленческой элиты. Ответом на неизбежную кадровую ротацию и стали автономистские проекты, когда единственным способом сохранить власть является простой выход — «увести» с собой область.
Случившееся стало возможным только в условиях, когда чиновниками приватизируются государственные функции управления, и возглавляемый ими орган государственной власти рассматривается как приватная фирмочка. Жители областей несостоявшихся автономий должны знать, что за провозглашаемым пафосом защиты их безопасности от «оранжевого» Киева стоят всего-навсего меркантильные мотивы личных и корпоративных интересов регионального управленческого истеблишмента, не имеющие ничего общего с целями социально-экономического развития этих регионов.
Чем бы ни закончился системный политический кризис, вызванный избирательной кампанией, очевидно, что Украина уже будет другой страной. Нам придется переосмыслить многие, ранее казавшиеся очевидными, вещи.
На протяжении всех лет государственной независимости мы были успокоены тем, что в Украине нет оснований для гражданских конфликтов. Сейчас мы оказались буквально в шаге от опасности государственной дезинтеграции. По Украине прошла трещина территориального противостояния, имеющая все шансы превратиться в затяжной политический раскол. На примере сепаратистского демарша мы впервые поняли, насколько тонка, ранима и фактически беззащитна украинская государственность. Достаточно сомнительной (по части мотивов) активности небольшой группы высокопоставленных чиновников, чтобы создать угрозу ее разрушения.
Пока распространение сепаратистских планов заблокировано силовым способом, что, впрочем, не ликвидирует причины их эскалации. Нетрудно спрогнозировать результаты референдума в Донецкой области. И хотя с правовой точки зрения он не будет иметь никаких последствий, тем не менее в общественное сознание запущена крайне деструктивная установка. А если миф федерализма будет поддержан другими областями, то нетрудно предположить, к чему это приведет, — едва ли не в каждом областном центре начнут делить власть и предъявлять ультиматумы Киеву.
Известно, что проще всего спровоцировать конфликт, используя так называемые идентификационные признаки личности или социальной группы, то есть признаки, которые для самого человека являются самоочевидными — национальность, язык, религия, место проживания. Собственно, по такой схеме и строилась прошедшая избирательная кампания. Начало известно — это идея введения русского языка как государственного, рекламные ролики «первый, второй, третий сорт», лозунг «Украина — Восток, Восток и еще раз Восток», песенка Кобзона про гражданскую войну и многое другое.
С какого-то момента избирательный процесс из политической плоскости перешел в жесткий конфликт региональных и бизнесовых элит, связывающих свои интересы с тем или иным кандидатом. Тогда уже в ход пошли аргументы типа «вы живете за наш счет», прозвучали угрозы прекратить переводить средства в национальный бюджет, были озвучены требования региональной автономии.
Но, как говорится, «процесс пошел», и сепаратистские настроения из технологической уловки все больше превращаются в миф массового сознания. И на площадях начали звучать призывы остановить распространение «оранжевой чумы» из Киева и угрозы типа «никому не удастся поставить Донбасс на колени».
Сейчас в ультимативной форме ставится вопрос о насильственной федерализации Украины. Закономерен вопрос — представляют ли в полной мере инициаторы этого процесса все последствия своего демарша?
В сложившейся ситуации необходимо дать однозначную оценку происходящему, а именно: насильственная федерализация, осуществленная под влиянием психоза избирательной кампании, фактически будет означать угрозу распада государства. Поэтому следует категорически отказаться от различных проектов федерализации, придуманных как внутри, так и вне Украины. Единственный выход из конфликта — сохранение унитарности с одновременным пересмотром сложившейся практики региональной политики.
Нынешний территориальный раскол вызван деструктивными действиями ограниченного круга управленческого истеблишмента и не имеет ничего общего с социальными, культурными и языковыми различиями регионов. В этом плане сомнительными выглядят отсылки на то, что якобы для Украины характерны «цивилизационный разлом», «геокультурная полярность» и прочие вещи, выступающие обоснованием федералистских идей.
Все намного проще: украинскому обществу для преодоления кризиса необходима реформа государственных институтов. Несоответствие нынешней системы управления общественным процессам — вот базовая причина того, что президентские выборы, связанные со сменой персоны президента, привели к политическому кризису и угрозе территориальной целостности государства.
Кто будет контролировать государственную бюрократию в центре и на местах после президентских выборов — вопрос куда более важный в этом конфликте, нежели культурные и экономические различия между Востоком и Западом Украины. Поэтому под стремлением к федерализации недвусмысленно просматривается желание региональных бюрократических и бизнесовых элит сохранить за собой сложившийся механизм распределения материальных, финансовых и политических ресурсов.
Нынешний политический, а теперь уже и управленческий кризис стали доказательством того, что правовые мотивации в системе государственного управления, согласно которым государство должно выражать интересы всего народа, а не отдельных людей или групп, оказались разрушенными. Именно поэтому для управленческого истеблишмента внутригрупповые интересы самосохранения оказались более важными, нежели единство государства.
Чиновничий сепаратизм — это понятие, кажется, наиболее точно определяет суть случившегося — стал логичным результатом прошедшего десятилетия.
Разрыв между населением и властью — суть нынешнего украинского кризиса в целом. В частности, причиной автономистских планов стали отсутствие прозрачной кадровой политики, невнятная гуманитарная политика центра, неразвитость институтов местной демократии, наконец, недооценка центром негативных последствий региональных экономических и социальных диспропорций.
Что делать?
Прежде всего, всем участникам «федералистского» движения следует остыть. Проекты федерализации не должны и не могут быть поддержаны в центре, в какие бы заманчивые пропагандистские упаковки они ни облекались. И тому есть веские аргументы, ибо, если создать прецедент, где гарантия, что после следующих выборов кто-то несогласный с их результатами опять не захочет «увести» с собой пару-тройку регионов и перекроить карту Украины?
В переходном обществе только унитарное устройство обеспечивает условия для проведения единой государственной политики. Единственный выход из нынешнего кризиса — не проводить новые административные границы, а менять механизм государственного управления. Кто сейчас помнит, что когда-то была принята Государственная программа региональной политики, призванная гармонизировать региональные диспропорции, или что когда-то активно говорилось об административной реформе, целью которой было создание более эффективного государственного управления? Эти и многие другие проекты реформ остались на бумаге по ряду простых причин. Во-первых, отсутствовала политическая воля для их реализации, а во-вторых, эти реформы нарушали сложившуюся систему договоренностей и реализации корпоративных интересов. Вот здесь и следует искать причину нынешнего кризиса.
Нелишним будет отметить, что в условиях тотальной коррупции фактически полным ходом осуществлялась теневая федерализация, когда некоторые территории становились «государством в государстве». Поэтому предоставление какой- либо области или нескольким областям статуса субъекта федерации с делегированием функций государства (создание собственной конституции, законодательных, исполнительных, судебных органов власти) является чрезвычайно опасной процедурой, способствующей консервации существующего положения дел.
В контексте обсуждаемой проблемы ясно, что необходимы изменения в механизме формирования органов местной исполнительной власти. В новой редакции Конституции главы местных администраций назначаются Кабинетом Министров по представлению премьер- министра. Реализация этой конституционной нормы потребует изменений в законодательстве, регламентирующем деятельность местных администраций. Законодатели должны позаботиться, чтобы новое законодательство, во-первых, обеспечило бы политико-правовую защищенность региональных руководителей, а во-вторых, стало надежной преградой от соблазнов регионального эгоизма.
Административно-территориальная реформа: известны проекты нескольких ее вариантов, которые строятся, главным образом, на идее укрупнения областей и районов. После нынешнего автономистского демарша очевидно, что тема укрупнения областей является преждевременной. А вот необходимость укрупнения районов давно назрела, — нынешняя система затрудняет эффективное управление даже в рамках отдельных областей. При корректном подходе вполне возможно безболезненно провести укрупнение районов.
Демократизация власти не ограничивается только установлением новых механизмов формирования исполнительных органов власти. Очевидно, что введение выборности глав исполнительной власти в регионах должно сопровождаться выработкой механизмов, обеспечивающих прозрачность принятия решений, необходимо также повысить роль общественных организаций и партий в формировании и реализации региональной политики.
Сепаратистский демарш является верным признаком того, что необходимы кардинальные изменения в гуманитарной политике. Очевидно, что в спокойной обстановке следует определиться со статусом русского языка и на законодательном уровне урегулировать двуязычие Украины.
Безусловно, решение всего комплекса проблем, спровоцировавших возникновение «призраков федерализма», не ограничивается перечисленными мерами. Но, повторимся, выход из кризиса следует искать в реформах институтов государственного управления и политической системы. Только в случае успеха этих реформ в государстве и обществе появятся эффективные защитные механизмы, способные противостоять как внутреннему, так и внешнему деструктивному вмешательству.
