Проведення в Сєверодонецьку Всеукраїнського з'їзду народних депутатів і депутатів місцевих рад, де була озвучена ідея референдуму зі зміни адміністративно-територіального устрою України аж до створення південно-східної автономії, стало своєрідним символом деградації адміністративної системи, створеної за останнє десятиріччя. Участь у цьому заході кандидата на посаду президента та глави уряду В. Януковича була політичною помилкою. Проведення цього з'їзду, де претендент на вищу державну посаду виступив у ролі ідеолога сепаратистського руху з загрозою «забрати» кілька областей, якщо не виконають висунені умови, поставило під сумнів його претензії на посаду глави держави. Особливого «колориту» цьому заходу додала присутність і полум'яний виступ мера Москви Ю. Лужкова про «оранжевий шабаш», що охопив Київ.
У засобах масової інформації озвучено кілька версій причин проведення цього заходу. Згідно з першою, метою цього з'їзду було з допомогою загрози відділення кількох областей примусити Київ, а точніше — політичну опозицію, звернути увагу на інтереси та вимоги жителів східних регіонів. Друга версія полягає в тому, що горезвісна південно-східна автономія, за задумом ініціаторів, могла б стати зручним полігоном на випадок програшу у виборчій кампанії. «Адже десь треба бути Віктору Федоровичу президентом», — писало одне видання. Нарешті, присутність на цьому з'їзді Ю. Лужкова дозволяє стверджувати, що мала місце реалізація цілком певних планів нашого «стратегічного партнера».
Крім цього, в Одесі на загальноміських зборах представників територіальної громади була схвалена резолюція про створення Новоросійського краю як вільної самокерованої території, на якій діють розпорядження органів місцевого самоврядування.
Відрадно, що попри системну політичну кризу сепаратистським проектам була дана консолідована відповідь. Верховна Рада засудила плани територіальної дезінтеграції України, прокуратура опротестувала рішення місцевих органів самоврядування, метою яких була зміна адміністративного та територіального устрою. Український ДКНС зі створення південно-східної автономії, як встигли охрестити цей з'їзд журналісти, перестав існувати.
Утім, це не зупинило прихильників автономістських тенденцій. 1 грудня на сесії Донецької обласної ради було прийняте рішення провести 9 січня 2005 року обласний консультативний референдум із питання статусу області як самостійного суб'єкта в рамках федерації. А 10 грудня в Донецьку планується проведення з'їзду керівників обласних рад для ініціювання Всеукраїнського референдуму зі створення федеративної держави та двопалатного парламенту.
Правова обгрунтованість таких ініціатив більш ніж сумнівна. А ось із морального погляду описані події вказують на відсутність державного мислення та меркантилізм чиновників, покликаних за своїм службовим становищем здійснювати державну політику. Якщо ви не хочете визнавати перемогу Януковича, тоді ми відділяємося від вас, а ви залишайтеся зі своїм Ющенком, — приблизно так формулюють альтернативу люди, які перебувають не на останніх державних посадах, які начебто повинні розуміти, як функціонує державний механізм і до яких наслідків може призвести реалізація цих проектів.
Сепаратистські плани озвучені в той момент, коли стали очевидні ознаки програшу кандидата від влади та неминучість зміни політико-управлінської еліти. Відповіддю на неминучу кадрову ротацію й стали автономістські проекти, коли єдиним способом зберегти владу є простий вихід — «забрати» з собою область.
Те, що відбулося, стало можливим лише в умовах, коли чиновники приватизують державні функції управління, й очолюваний ними орган державної влади розглядається як приватна фірмочка. Жителі областей автономій, що не відбулися, повинні знати, що за проголошуваним пафосом захисту їхньої безпеки від «оранжевого» Києва стоять всього-на-всього меркантильні мотиви особистісних і корпоративних інтересів регіонального управлінського істеблішменту, що не мають нічого спільного з цілями соціально-економічного розвитку цих регіонів.
Хоч чим би закінчилася системна політична криза, спричинена виборчою кампанією, очевидно, що Україна вже буде іншою країною. Нам доведеться переусвідомити багато раніше нібито очевидних речей.
Протягом усіх років державної незалежності ми були заспокоєні тим, що в Україні немає підстав для громадянських конфліктів. Зараз ми опинилися буквально за крок від небезпеки державної дезінтеграції. Україною пройшла тріщина територіального протистояння, що має всі шанси перетворитися на затяжний політичний розкол. На прикладі сепаратистського демаршу ми вперше зрозуміли, наскільки тонка, зранена та фактично беззахисна українська державність. Досить сумнівної (у частині мотивів) активності невеликої групи високопоставлених чиновників, щоб створити загрозу її руйнування.
Поки що поширення сепаратистських планів заблоковане силовим способом, що, втім, не ліквідує причини їхньої ескалації. Неважко спрогнозувати результати референдуму в Донецькій області. І хоча з правового погляду він не матиме жодних наслідків, проте в суспільну свідомість запущена надто деструктивна установка. А якщо міф федералізму підтримають інші області, то неважко припустити, до чого це призведе — мало не в кожному обласному центрі почнуть ділити владу та висувати ультиматуми Києву.
Відомо, що найпростіше спровокувати конфлікт, використовуючи так звані ідентифікаційні ознаки особистості або соціальної групи, тобто ознаки, які для самої людини є самоочевидними — національність, мова, релігія, місце проживання. Власне, за такою схемою й будувалася минула виборча кампанія. Початок відомий — це ідея введення російської мови як державної, рекламні ролики «перший, другий, третій ґатунок», гасло «Україна — Схід, Схід і ще раз Схід», пісенька Кобзона про громадянську війну та багато іншого.
З якогось моменту виборчий процес з політичної площини перейшов у жорсткий конфлікт регіональних і бізнесових еліт, які пов'язують свої інтереси з тим чи іншим кандидатом. Тоді вже в хід пішли аргументи на зразок «ви живете за наш рахунок», прозвучали погрози припинити відрахування коштів до національного бюджету, були озвучені вимоги регіональної автономії.
Але, як кажуть, «процес пішов» — і сепаратистські настрої з технологічного прийому дедалі більше перетворюються на міф масової свідомості. І на площах почали звучати заклики зупинити поширення «оранжевої чуми» з Києва та погрози на кшталт «нікому не вдасться поставити Донбас на коліна».
Зараз в ультимативній формі ставиться питання про насильну федералізацію України. Закономірне запитання — чи уявляють у повній мірі ініціатори цього процесу всі наслідки свого демаршу?
У ситуації, що виникла, слід дати однозначну оцінку тому, що відбувається, а саме: насильна федералізація, здійснена під впливом психозу виборчої кампанії, фактично означатиме загрозу розпаду держави. Тому треба категорично відмовитися від різних проектів федералізації, вигаданих як усередині, так і поза Україною. Єдиний вихід із конфлікту — це збереження унітарності з одночасним переглядом усталеної практики регіональної політики.
Нинішній територіальний розкол спричинений деструктивними діями обмеженого кола управлінського істеблішменту та не має нічого спільного з соціальними, культурними та мовними відмінностями регіонів. З цього погляду сумнівний вигляд мають посилання на те, що нібито для України характерні «цивілізаційний розлом», «геокультурна полярність» й інші речі, що виступають обгрунтуванням федералістських ідей.
Усе набагато простіше: українському суспільству для подолання кризи потрібна реформа державних інститутів. Невідповідність нинішньої системи управління суспільним процесом — ось базова причина того, що президентські вибори, пов'язані зі зміною персони президента, призвели до політичної кризи та загрози територіальній цілісності держави.
Хто контролюватиме державну бюрократію в центрі та на місцях після президентських виборів — питання набагато важливіше в цьому конфлікті, аніж культурні й економічні відмінності між сходом і заходом України. Тому під прагненням до федералізації недвозначно проглядає бажання регіональних бюрократичних і бізнесових еліт зберегти за собою усталений механізм розподілу матеріальних, фінансових і політичних ресурсів.
Нинішня політична, а тепер уже й управлінська криза стала доказом того, що правові мотивації в системі державного управління, згідно з якими держава повинна виражати інтереси всього народу, а не окремих людей або груп, виявилися зруйнованими. Саме тому для управлінського істеблішменту внутрішньогрупові інтереси самозбереження виявилися важливішими за єдність держави.
Чиновницький сепаратизм — це поняття, здається, найточніше визначає суть того, що сталося, — став логічним результатом минулого десятиріччя.
Розрив між населенням і владою — суть нинішньої української кризи загалом. Зокрема, причиною автономістських планів стали відсутність прозорої кадрової політики, невиразна гуманітарна політика центру, нерозвиненість інститутів місцевої демократії, нарешті, недооцінка центром негативних наслідків регіональних економічних і соціальних диспропорцій.
Що робити?
Насамперед усім учасникам «федералістського» руху треба охолонути. Проекти федералізації не повинні і не можуть бути підтримані в центрі, хоч би в які принадні пропагандистські упаковки їх удягали. І для цього є вагомі аргументи, бо, якщо створити прецедент, де гарантія, що після наступних виборів хтось незгодний із їхніми результатами знову не захоче «забрати» з собою два-три регіони та перекроїти карту України?
У перехідному суспільстві лише унітарний устрій забезпечує умови для проведення єдиної державної політики. Єдиний вихід із нинішньої кризи — не проводити нові адміністративні кордони, а змінювати механізм державного управління. Хто зараз пам'ятає, що колись була прийнята Державна програма регіональної політики, покликана гармонізувати регіональні диспропорції, або що колись активно говорили про адміністративну реформу, метою якої було створення ефективнішого державного управління? Ці та багато інших проектів реформ залишилися на папері через низку простих причин. По-перше, була відсутня політична воля для їхньої реалізації, а по-друге, ці реформи порушували усталену систему домовленостей і реалізації корпоративних інтересів. Ось тут і слід шукати причину нинішньої кризи.
Незайвим буде відзначити, що в умовах тотальної корупції фактично повним ходом здійснювалася тіньова федералізація, коли деякі території ставали «державою в державі». Тому надання якійсь області або кільком областям статусу суб'єкта федерації з делегуванням функцій держави (створення власної конституції, законодавчих, виконавчих, судових органів влади) є надзвичайно небезпечною процедурою, що сприяє консервації наявного стану справ.
У контексті обговорюваної проблеми ясно, що потрібні зміни в механізмі формування органів місцевої виконавчої влади. У новій редакції Конституції голів місцевих адміністрацій призначає Кабінет Міністрів за поданням прем'єр-міністра. Реалізація цієї конституційної норми зажадає змін у законодавстві, що регламентує діяльність місцевих адміністрацій. Законодавці повинні потурбуватися, щоб нове законодавство, по-перше, забезпечило б політико-правову захищеність регіональних керівників, а по-друге, стало надійною перешкодою від принад регіонального егоїзму.
Адміністративно-територіальна реформа: відомі проекти кількох її варіантів, які ґрунтуються головним чином на ідеї укрупнення областей і районів. Після нинішнього автономістського демаршу очевидно, що тема укрупнення областей є передчасною. А ось необхідність укрупнення районів давно назріла, — нинішня система ускладнює ефективне управління навіть у рамках окремих областей. За коректного підходу цілком можливо безболісно провести укрупнення районів.
Демократизація влади не обмежується лише встановленням нових механізмів формування виконавчих органів влади. Очевидно, що введення виборності голів виконавчої влади в регіонах має супроводжуватися виробленням механізмів, які забезпечують прозорість прийняття рішень, треба також підвищити роль громадських організацій і партій у формуванні та реалізації регіональної політики.
Сепаратистський демарш є вірною ознакою того, що необхідні кардинальні зміни в гуманітарній політиці. Очевидно, що в спокійній обстановці слід визначитися зі статусом російської мови та на законодавчому рівні врегулювати двомовність України.
Безумовно, вирішення всього комплексу проблем, які спровокували виникнення «привидів федералізму», не обмежується перерахованими заходами. Але, повторимося, вихід із кризи слід шукати в реформах інститутів державного управління та політичної системи. Тільки в разі успіху цих реформ в державі та суспільстві з'являться ефективні захисні механізми, здатні протистояти як внутрішньому, так і зовнішньому деструктивному втручанню.
