Одна из причин такова, что к радам сохраняется еще советский
подход: они «хорошие» или «плохие», в зависимости от ситуации и личности
руководителя, уровня его политической культуры. Бывает и такое, когда личные
конфликты и амбиции местных вождей выдаются за конфликты между ветвями
власти. Очевидно и то, что у нас за прошедшие годы, образно говоря, создан
только «скелет», первичная конструкция системы местного самоуправления,
которая приблизится к европейским стандартам при достижении европейского
уровня в производстве ВВП на душу населения, улучшения многих экономических
и социальных отношений. Будет ли этот «скелет» расти сам? Не будет. Его
надо строить, наращивать, причем эволюционно, кропотливо, с учетом национальных,
экономических, географических и других особенностей. Но, увы, несмотря
на продекларированные намерения и обилие разных ассоциаций, занимающихся
местным самоуправлением, изменений в этой сфере недостаточно. Не хватает
главного — постоянных, системных изменений. А отрывочные, зачастую эмоциональные
заявления и действия не способны изменить ситуацию к лучшему. Ассоциация
городов борется за то, чтобы в городах оставалось до 40 процентов бюджета;
сельские и поселковые рады — добиваются дотаций, более справедливого распределения
местных налогов и сборов; областные рады — обеспокоены сохранением рычагов
территориального развития. Все вроде бы при деле, а единой взвешенной позиции
нет, координации усилий нет, четкого видения на перспективу нет.
Принятие же Бюджетного, Налогового, Земельного, Гражданского
кодексов и других документов в том виде, в котором они находятся в Верховной
Раде, коренным, во многом неблагоприятным образом может изменить правовое
пространство деятельности органов местного самоуправления. Причем изменить
по принципу: «… до основанья, а затем…» Чтобы убедиться в этом, достаточно
проанализировать, сопоставить статьи указанных кодексов, Конституции Украины
и Закона «О местном самоуправлении в Украине».
Практически каждый из этих документов разработан как бы
сам по себе и отражает интересы депутатских групп (фракций), министерства
или комитета — разработчиков проекта (как отметила недавно газета «День»
— «субъективные решения правительственных лиц»). А где же интересы государства?
Интересы регионов? Почему, с принятием того или иного законодательного
или нормативного акта не обосновывается его целесообразность, экономические
и социальные последствия, сопряженность с действующим законодательством?
Почему тот же старый Земельный кодекс в части полномочий органов местного
самоуправления, по оценкам специалистов, на порядок лучше, эффективнее,
чем широко разрекламированный новый?
Создается впечатление, что специалисты, организации, которые
его разрабатывали, вообще не знакомы с такими понятиями как «сельская община»,
«социальная инфраструктура», «территориальная громада» и др. В их понимании
существуют только две категории: субъект — новые собственники, и объект
собственности — земля. Такие явно усеченные абстракции, без учета всей
системы жизнеустройства села, могут завести слишком далеко, а уровень разрушения
многократно превысит эффект от изменения системы производственных отношений.
Кстати, весьма далек от реалий практики и проект Закона «О коммунальной
собственности».
Я и мои коллеги уже не раз и не два пытались убедить депутатов
Верховной Рады в необходимости более комплексного, системного отношения
к развитию местного самоуправления, но без особого успеха. А ведь именно
отсюда — от «черных» дыр законодательства, от отсутствия механизмов реализации
законов, от постоянных попыток вмешательства и «своей» трактовки законодательства
— и идут многие противоречия и конфликты, а зачастую, и состояние пессимизма,
неуверенности у работников местного самоуправления: ведь если ничего не
меняется, зачем «огород городить»? Зачем проходить чистилище местных выборов,
чтобы затем не иметь возможности помочь людям в самом элементарном, не
говоря уже о «комплексном» развитии территорий? При этом все понимают,
что возврата в прошлое уже не будет, что само усложнение экономической
и социальной структуры общества делает невозможным простые, унифицированные
методы управления, когда одного «батька» на всех не хватит. Только у нас
в Днепропетровской области свыше 300 общественных движений и 40 партий,
1500 территориальных громад, около 10 тысяч новых субъектов рыночного хозяйствования
и еще 247 газет. Эти, только некоторые элементы новой социально-общественной
структуры требуют и новых механизмов развития и саморазвития. Подчеркну:
саморазвития, варианты которого многообразны как жизнь, найти которые и
обязаны органы местного самоуправления. Но пока любая отрасль естественных
монополий, к примеру, электроэнергетика, исповедующая философию рубильника,
любая силовая структура, включая налоговые инспекции и КРУ по реальным
инструментам влияния гораздо эффективнее, чем органы местного самоуправления.
И в такой ситуации превращать городские, сельские, поселковые советы или
областные рады в «тормоз реформ», по крайней мере, нечестно и не объективно.
Подавляющее большинство депутатского корпуса регионального
уровня настроено конструктивно и искренне стремится помочь державе, Президенту
в преодолении кризиса, в освоении высоких европейских стандартов правового,
демократического государства, хотя может произойти и так, что эта помощь
не по нашей вине будет сведена к минимуму. Региональная власть в лице администраций
и советов лишается или уже лишилась многих рычагов влияния на социально-экономические
процессы. Почти 70 процентов бюджетных и иных ресурсов сосредотачивается
в центре. Хорошо это или плохо судить не берусь: скорее всего плохо. Хотя
и точка зрения тех, кто опасается децентрализации, центробежных тенденций
в Украине имеет право на существование. Но при этом пора уже перестать
лукавить и, наконец, решить: что и в каких объемах оставлять на местах?
Какое местное самоуправление необходимо? Как обеспечить баланс ресурсов
и полномочий? Как развивать основу основ государственности — территориальные
громады? Ведь нет особой нужды доказывать, что, чем больше бюджетная, налоговая
и другие структуры будут выстраиваться основанием вверх, тем больше будут
разрушаться первичные клетки общества. Если, конечно, следовать принципу
одного маркиза, считавшего, что здесь стоит все разрушить, чтобы создать
народ заново, то с подобным можно было бы и согласиться. Можно понять и
министра финансов Игоря Митюкова, намеревающегося взять под ручное управление
682 (!) региональных бюджета разного уровня: так легче решать проблемы
погашения внешней задолженности и латать «дырявое одеяло». Но каждая новая
гривня, изъятая сегодня из территорий (от «экономии» на ремонтах, строительстве
дорог, сдерживании зарплаты бюджетников, социальных выплатах и т.д.) обернется
уже в ближайшие годы (на рубеже 2003—2004 гг.) десятикратными потерями.
Где потом будем искать «крайнего»? Ведь министры как и председатели Комитетов
Верховной Рады приходят и уходят, а территории, и их проблемы остаются.
И видимо, нам всем пора оценивать любое реформаторство с позиций наращивания
позитивных изменений в экономике, сфере управления, в том числе местных
советов. Если их нет, то сколько не говори «халва», — во рту слаще не станет.
У меня, к сожалению, нет данных по Украине, но в России
уже сегодня для восстановления инфраструктуры требуется 100 млрд. долларов,
что в 4 раза больше ее годового бюджета. Видимо, такой порядок цифр и в
нашем государстве. Внедрение так называемых «новых» межбюджетных отношений
(на старой налоговой базе, вопреки поручениям Президента) приведет к эскалации
различных конфликтов, вызовет демарши части городов и районов, окончательно
подорвет финансовую базу местного самоуправления. И это после того, как,
к примеру, на селе уже фактически перестала существовать система сельской
потребительской кооперации, местной промышленности, после коренного изменения
в движении земельной ренты при реформировании аграрных отношений, при значительном
возрастании цены энергоресурсов. Развивать территории при бросовой цене
энергоресурсов (как было в советский период) и мировых ценах на них, как
говорят в Одессе, две большие разницы. А вдобавок не стало и внебюджетных
фондов.
Характерно и то, что это происходит на фоне буквального
расцвета бюрократии. В последние годы, численность чиновников центральных
органов власти выросла почти на 35 тысяч человек (!?). Одновременно Кабинетом
Министров, в нарушение законодательства, принимаются попытки уменьшить
и без того скромные штаты местного самоуправления. Некоторые советы, особенно
в глубинке, оказались отключенными от света и связи, не могут содержать
необходимых специалистов, в частности землеустроителей. Эти «новации»,
возникающие время от времени, не только нарушают закон, но и унижают людей,
дают возможность разного рода мелким чиновникам по-своему трактовать интересы
государства. Документооборот по линии некоторых фискальных органов, в частности,
казначейства, в части органов местного самоуправления, возрос в десятки
раз. Практически каждая проверка по линии КРУ завершается передачей материалов
в правоохранительные органы. Получается как в анекдоте: «стой там — иди
сюда».
В последнее время стал активизироваться вопрос о передаче
полномочий от советов администрациям. Не вижу здесь ничего страшного, у
нас в регионе полное понимание между ветвями власти по данной проблеме.
Сколько нужно государству, подчеркиваю, государству — столько и передадим.
40, 50 или 90 процентов — лишь бы это шло на пользу делу. Но … процедур,
механизмов передачи полномочий нет. Какими материально-техническими и финансовыми
ресурсами обеспечивать переданные объемы? Как обеспечивать контроль и баланс
интересов? Об этом никто не знает, а следовательно передача полномочий
превращается в формальность.
«Новым» веянием в ряде регионов стало совмещение работы
в исполнительных структурах с депутатским мандатом. Зачем? Если раньше
это можно было как-то объяснить стремлением получить депутатскую неприкосновенность,
то теперь депутаты местных советов ее не имеют. Я уже не говорю о том,
что это прямое нарушение закона. И какой пример законопослушания подают
эти руководители рядовым гражданам, какое мнение создают об Украине в Европарламенте?
Другими словами, и больших, и малых проблем у местного
самоуправления хватает. У многих председателей болит голова за работу жилищно-коммунального
хозяйства в приближающийся осенне-зимний период. Пока в верхах разрабатывают
новые схемы расчетов и «ручного управления», внизу тысячи потребителей
еще не заключали договора на поставку газа, с тревогой ждут первых холодов:
нет ни расчетов, ни денег, ни возможности их найти. Здесь бы и вмешаться
местным бюджетам! Увы, местная власть связана ограничениями и инструкциями
по рукам и ногам — практически все города и районы области стали дотационными.
А значит, проблемы загоняются в тупик, нарастают. И пора уже решить, на
какие механизмы регионального развития опереться, как резко улучшить социально-экономическую
обстановку. И очень своевременно ставит сейчас вопрос Президент Украины
о том, чтобы привести законодательное поле в соответствие с европейскими
стандартами, научиться работать по ним.
Назрела необходимость с помощью профильных Комитетов Верховной
Рады, ученых, практиков произвести ревизию законодательства и в части местного
самоуправления, определить «работающие» и «не работающие» статьи, причины
такого положения. Выявить и устранить нормативные документы, вторгающиеся
в конституционное пространство и блокирующие развитие местной инициативы.
Упорядочить весь круг вопросов и процедур, связанных с проверками и взаимоотношениями
рад различного уровня, а также между ними и другими ветвями власти, силовыми
и контролирующими структурами.
Законодательно определить гарантируемый минимум финансового
обеспечения территорий, социальных выплат, в зависимости от уровня самообеспеченности
территорий, налоговой нагрузки, других факторов. Явно ненормально, когда
отдельные советы различаются между собой по социальным выплатам из бюджета
на душу населения в 10—20 раз. Есть немало и других предложений, способных
изменить положение к лучшему. Дело за «малым»: за политической волей, за
умением Верховной Рады и Кабинета Министров обеспечить активное включение
потенциала местного самоуправления в развитие государства. Убежден: отдача
от этого будет весомая и незамедлительная.
P.S. Предлагаем заинтересованным читателям принять
участие в обсуждении злободневных вопросов местного самоуправления.
