Одна з причин їх існування та, що до рад зберігається ще
радянський підхід: вони «хороші» чи «погані», в залежності від ситуації
і особистості керівника, рівня його політичної культури. Буває і таке,
коли особисті конфлікти й амбіції місцевих вождів видаються за конфлікти
між гілками влади. Очевидно, що у нас за минулі роки, образно кажучи, створений
тільки «скелет» — первинна конструкція системи місцевого самоврядування,
яка наблизиться до європейських стандартів при досягненні європейського
рівня у виробництві ВВП на душу населення, покращення багатьох економічних
і соціальних відносин. Чи буде цей «скелет» рости сам? Не буде. Його треба
будувати, нарощувати, причому еволюційно, натхненно, з урахуванням національних,
економічних, географічних та інших особливостей. Але, на жаль, не зважаючи
на продекларовані наміри і масу різних асоціацій, які займаються місцевим
самоврядуванням, змін у цій сфері недостатньо. Не вистачає головного —
постійних, системних змін. А уривкові, часто емоційні, заяви і дії не здатні
змінити ситуацію на краще. Асоціація міст бореться за те, щоб в містах
залишалося до 40 відсотків бюджету; сільські і селищні ради — добиваються
дотацій, більш справедливого розподілу місцевих податків і зборів; обласні
ради — стурбовані збереженням важелів територіального розвитку. Всі начебто
при ділі, а єдиної зваженої позиції немає, координації зусиль немає, чіткого
бачення перспективи немає.
Прийняття ж Бюджетного, Податкового, Земельного, Громадянського
кодексів та інших документів в тому вигляді, в якому вони знаходяться у
Верховній Раді, докорінним, багато в чому несприятливим чином може змінити
правовий простір діяльності органів місцевого самоврядування. Причому змінити
за принципом: «…до основанья, а затем…» Щоб переконатися в цьому, досить
проаналізувати статті вказаних кодексів, Конституції України і Закону «Про
місцеве самоврядування в Україні».
Практично кожний з цих документів розроблений ніби сам
по собі і відображає інтереси депутатських груп (фракцій), міністерства
чи комітету — розробників проекту (як відзначала нещодавно газета «День»
— «суб’єктивні рішення урядових осіб»). А де ж інтереси держави? Інтереси
регіонів? Чому з прийняттям того чи іншого законодавчого або нормативного
акту не обгрунтовується його доцільність, економічні і соціальні наслідки,
спорідненість з чинним законодавством? Чому той же старий Земельний кодекс
в частині повноважень органів місцевого самоврядування, за оцінками спеціалістів,
на рiвень кращий, ефективніший, ніж широко розрекламований новий?
Складається враження, що спеціалісти, організації, які
його розробляли, взагалі не знайомі з такими поняттями, як «сільська община»,
«соціальна інфраструктура», «територіальна громада» та ін. У їх розумінні
існують лише дві категорії: суб’єкт — нові власники, і об’єкт власності
— земля. Такі відверто усічені абстракції, без урахування всієї системи
життєвого устрою села, можуть завести надто далеко, а рівень руйнування
в багато разів перевищить ефект від зміни системи виробничих відносин.
До речі, досить далекий від реалій практики і проект закону «Про комунальну
власність».
Я і мої колеги вже неодноразово намагалися переконати депутатів
Верховної Ради в необхідності більш комплексного системного ставлення до
розвитку місцевого самоврядування. Але все це не мало особливого успіху.
Адже саме звідси — від «чорних» дірок законодавства, від відсутності механізмів
реалізації законів, від постійних спроб втручання і «свого» тлумачення
законодавства — йдуть численні протиріччя і конфлікти, а часто — і стан
песимізму, невпевненості у працівників місцевого самоврядування. Адже якщо
нічого не змінюється, навіщо «город городити»? Навіщо проходити чистилище
місцевих виборів, щоб потім не мати можливості допомогти людям в елементарному,
не говорячи вже про «комплексний» розвиток територій? При цьому всі розуміють,
що повернення до минулого вже не буде, що саме ускладнення економічної
і соціальної структури суспільства робить неможливим прості, уніфіковані
методи управління, коли одного «батька» на всіх не вистачить. Лише у нас,
в Дніпропетровській області, більше 300 громадських рухів і 40 партій,
1500 територіальних громад, близько 10 тисяч нових суб’єктів ринкового
господарювання і ще 247 газет. Ці лише деякі елементи нової соціально-громадської
структури вимагають і нових механізмів розвитку і саморозвитку. Підкреслюю:
саморозвиток, варіанти якого багатогранні, як життя, знайти які і повинні
органи місцевого самоврядування. Але поки що будь-яка галузь природних
монополій, наприклад, електроенергетика, що сповідує філософію «рубильника»,
будь-яка силова структура, включаючи податкові інспекції і КРУ, за реальним
інструментом впливу більш ефективна, ніж органи місцевого самоврядування.
І в такій ситуації перетворювати міські, сільські, селищні чи обласні ради
в «гальма реформ», принаймні нечесно і необ’єктивно.
Переважна більшість депутатського корпусу регіонального
рівня налаштована конструктивно і щиро намагається допомогти країні, Президенту
в подоланні кризи, в освоєнні високих європейських стандартів правової,
демократичної держави, хоча може вийти і так, що ця допомога, не з нашої
вини, буде зведена до мінімуму. Регіональна влада в особі адміністрацій
і рад позбавляється, чи вже позбавилася, багатьох важелів впливу на соціально-економічні
процеси. Майже 70 відсотків бюджетних та інших ресурсів зосереджується
в центрі. Добре це чи погано — судити не берусь. Скоріше за все — погано.
Хоча і точка зору тих, хто побоюється децентралізації, відцентрових тенденцій
в Україні, має право на існування. Але при цьому час вже перестати лукавити
і нарешті вирішити, що і в яких обсягах залишати на місцях. Яке місцеве
самоврядування необхідне? Як забезпечити баланс ресурсів і повноважень?
Як розвивати основу основ державності — територіальні громади? Адже немає
особливої потреби доводити, що чим більше бюджетна, податкова і інші структури
будуть будуватися зверху вниз, а не навпаки, тим більше руйнуватимуться
первинні клітини суспільства. Якщо, звичайно, жити за принципом одного
маркіза, який вважав, що необхідно все зруйнувати, щоб створити народ заново,
то з подібним станом речей можна було б і погодитися. Можна зрозуміти і
міністра фінансів Ігоря Мітюкова, який має намір взяти під ручне управління
682 (!) регіональні бюджети різного рівня: таким чином простіше вирішувати
проблеми погашення зовнішньої заборгованості. Але кожна нова гривня, вилучена
сьогодні з територій (від «економії» на ремонтах, будівництві доріг, затримки
зарплати бюджетникам, соціальних виплатах і т.д.), повернеться вже в найближчі
роки (на рубежі 2003— 2004 рр.) десятикратними втратами. Де потім будемо
шукати «крайнього»? Адже міністри, як і голови комітетів Верховної Ради,
змінюються, а території та їх проблеми залишаються. І, мабуть, для нас
настав час оцінювати будь-яке реформаторство з позицій нарощування позитивних
змін в економіці, сфері управління, в тому числі місцевих рад. Якщо їх
немає, то скільки не говори «халва» — в роті солодше не стане.
У мене, на жаль, немає даних по Україні, але в Росії вже
сьогодні для відновлення інфраструктури потрібно 100 млрд. доларів, що
в чотири рази більше за її річний бюджет. Мабуть, такий порядок чисел і
в нашій державі. Впровадження так званих «нових» міжбюджетних відносин
(на старій податковій основі, всупереч дорученням Президента) призведе
до ескалації різних конфліктів, викличе демарші частини міст і районів,
остаточно підірве фінансову базу місцевого самоврядування. І це після того,
як, наприклад, на селі вже фактично перестала існувати система сільської
споживчої кооперації, місцевої промисловості, після корінних змін у русі
земельної ренти при реформуванні земельних відносин, при значному зростанні
ціни на енергоресурси. Розвивати території при втратній ціні на енергоресурси
(як було в радянський період) і світових цінах на них — дві великі різниці,
як кажуть в Одесі. А на додачу не стало і позабюджетних фондів.
Характерно і те, що це відбувається на фоні буквального
розквіту бюрократії. В останні роки чисельність чиновників центральних
органів влади зросла майже на 35 тисяч чоловік (!?). Одночасно Кабінетом
Міністрів, порушуючи законодавство, застосовуються спроби зменшити і без
того скромні штати місцевого самоврядування. Деякі ради, особливо на периферії,
опинилися без світла і зв’язку, не можуть утримувати необхідних спеціалістів,
зокрема землевпорядників. Ці «новації», що виникають час від часу, не тільки
порушують закон, але й принижують людей, дають можливість різного роду
дрібним чиновникам по-своєму трактувати інтереси держави. Документообіг
по лінії деяких фіскальних органів, зокрема казначейства, стосовно органів
місцевого самоврядування виріс в десятки разів. Практично кожна перевірка
по лінії КРУ завершується передачею матеріалів до правоохоронних органів.
Виходить як в анекдоті: «стій там — іди сюди».
Останнім часом активізується питання щодо передачі повноважень
від рад адміністраціям. Не бачу тут нічого страшного. У нас в регіоні повне
взаєморозуміння між гілками влади з даної проблеми. Скільки потрібно державі,
підкреслюю — державі, стільки і передамо. 40, 50 чи 90 відсотків — тільки,
щоб це йшло на користь справі. Але… процедур, механізмів передачі повноважень
немає. Якими матеріально-технічними і фінансовими ресурсами забезпечувати
передані об’єкти? Як забезпечувати контроль і баланс інтересів? Цього ніхто
не знає, а отже, передача повноважень перетворюється у формальність.
«Новою» тенденцією в деяких регіонах стало сумісництво
роботи у виконавчих структурах з депутатським мандатом. Навіщо? Якщо раніше
це можна було пояснити прагненням отримати депутатську недоторканість,
то тепер депутати місцевих рад її не мають. Я вже не кажу про те, що це
пряме порушення закону. Який приклад нехтування законом показують ці керівники
рядовим громадянам? Яке враження створюють про Україну у Європарламенті?
Іншими словами, і великих, і малих проблем у місцевого
самоврядування вистачає. У багатьох керівників болить голова за роботу
житлово-комунального господарства в осінньо-зимовий період, що наближається.
Доки у верхах розробляються нові схеми розрахунків і «ручного управління»,
внизу тисячі споживачів ще не укладали договорів на постачання газу, з
тривогою чекають перших холодів: немає ні розрахунків, ні грошей, ні можливості
їх знайти. Тут би і втрутитися місцевим бюджетам! На жаль, місцева влада
обмежена інструкціями — практично всі міста і райони області стали дотаційними.
А значить, проблеми заганяються в глухий кут, зростають. Настав час вирішити,
на які механізми регіонального розвитку спиратися, як радикально покращити
соціально-економічну обстановку. І дуже вчасно піднімає зараз питання Президент
України щодо приведення законодавчого поля у відповідність до європейських
стандартiв, навчання працювати згідно з ними.
Назріла необхідність за допомогою профільних комітетів
Верховної Ради, вчених, практиків провести ревізію законодавства і в частині
місцевого самоврядування, визначити «працюючі» і «непрацюючі» статті, причини
такого становища. Виявити і усунути нормативні документи, що вторгаються
в конституційний простір і блокують розвиток місцевої ініціативи. Упорядкувати
все коло питань і процедур, пов’язаних з перевірками і вiдносинами рад
різного рівня, а також між ними і іншими гілками влади, силовими і контролюючими
структурами.
Законодавчо визначити гарантований мінімум фінансового
забезпечення регіонів, соціальних виплат, в залежності від рівня самозабезпеченості
територій, податкового навантаження, інших факторів. Явно ненормально,
коли окремі ради відрізняються між собою за соціальними виплатами із бюджету
на душу населення в 10—20 разів. Є немало і інших пропозицій, які здатні
змінити стан речей на краще. Справа у малому: у політичній волі, у вмінні
Верховної Ради і Кабінету Міністрів забезпечити активну участь потенціалу
місцевого самоврядування у розвитку держави. Переконаний: віддача від цього
буде швидка і вагома.
P.S. Пропонуємо зацікавленим читачам взяти участь
в обговоренні злободенних питань місцевого самоврядування.
