Сегодня в Верховной Раде Украины запланированы парламентские слушания на тему «Реформа политической системы в Украине: цель и концептуальные принципы конституционных изменений». Вероятно, речь пойдет в том числе и о первых итогах обсуждения президентских инициатив, которое длится уже месяц. По словам самого Леонида Кучмы, целью обсуждения являются «две вещи»: во-первых, проинформировать людей о предлагаемых изменениях политической системы, «рассказать им правду, иначе их будут кормить баснями о продлении полномочий президента и увеличении количества депутатов». Во-вторых, необходимо «услышать от всех, кто имеет собственное мнение и может его аргументировать, конкретные предложения по сути реформы». «И не нужно мне рассказывать, — заметил глава государства в ходе понедельничного совещания с руководителями областей и районов, — что для этого необходимо обязательно быть специалистом по вопросам конституционного права или сравнительной политологии. У нас есть великое множество умных людей с жизненным опытом, которые давно присматриваются к отношениям между властью и обществом, президентом и Верховной Радой. Дайте им возможность высказаться, а нам всем — услышать их соображения».
«День», в свою очередь, предоставляет слово директору Национального института стратегических исследований Анатолию Гальчинскому, а «мнения снизу» из разных городов страны.
Можно только выразить сожаление по поводу того, что оппозиционные силы, в первую очередь «Наша Украина», заняли откровенно предубежденную позицию в отношении предложенной Президентом Украины модели политической реформы. Утрачивается еще одна возможность конструктивного диалога власти и оппозиции по жизненно значимой для общества и государства проблеме. Думаю, что это не улучшает имидж оппозиции, ведь предложения Президента в своей основе созвучны с тем, о чем раньше говорили, по крайней мере, ющенковцы. Лично мне все время казалось, что поднятые Президентом вопросы могут стать довольно весомой платформой формирования новой, более широкой парламентской коалиции политических сил. Общество выстрадало политическую реформу и вправе рассчитывать именно на такой ход событий.
Теперь о самой реформе, ее значимости. Только предубежденные политики могут не понимать того, что политическая реформа — это одно из ключевых звеньев трансформационного процесса, который не может растягиваться во времени до бесконечности. В предыдущие годы мы сформировали основной фундамент рыночной экономики, однако последняя остается неэффективной в значительной степени из-за того, что продолжает действовать в системе координат просоветской по своей сути политической системы. Это главное противоречие нынешнего этапа. Политическая реформа призвана преодолеть это несоответствие, разблокировать накопившиеся проблемы, которые фактически делают невозможным движение вперед не только на пути устранения допущенных деформаций в системе экономических отношений, в частности, относящихся к базовым задачам переходной экономики — размежеванию власти и собственности, — но и ускорения социальной динамики, демократизации и становления гражданского общества.
КОМПЛЕКСНОСТЬ
Наиболее принципиальной позицией президентского проекта политической реформы является комплексность предложенных мер. Можно и нужно вести дискуссию по поводу предложенных механизмов решения тех или иных проблем. Это — однозначно. Собственно, президентские предложения и сводятся к стимулированию подобной дискуссии. Однако при всем этом нужно видеть главное — самым слабым местом существующей политической системы является ее структурная разбалансированность и внутренняя противоречивость. «Конституцией, — полностью правильно пишет по поводу этого первый заместитель Председателя Верховной Рады Г. Васильев, — заложен скорее не баланс, а конфликтность исполнительной и законодательной властных ветвей» («Голос Украины», 27.03.03). Именно этим определяется основная угроза, которая выкристаллизовывается в ходе начатого обсуждения сути реформы — попытка определенных политических сил, в том числе и формально поддерживающих предложения Президента, в поиске консенсуса представить реформу в суженном виде. Подобный подход довольно опасен. Он способен только углубить существующие диспропорции, привести к непредсказуемым последствиям.
В стратегическом измерении наиболее принципиальной позицией предложенного проекта является идея перехода Украины от президентско-парламентской к парламентско-президентской форме правления. Сам факт, что подобное предложение вносит действующий Президент, достоин внимания. В противовес России и другим постсоветским государствам (за исключением стран Балтии и Молдовы), эволюционирующим в сторону усиления личной власти Президента и ослабления роли парламента, указанное предложение подтверждает последовательность политики Президента Украины — еще в большей степени сориентировать стратегический вектор нашего государства в сторону европейского политического развития. Мы все больше отходим от своего евразийского прошлого. Предложенная модель политической реформы — ощутимый шаг именно в этом направлении.
В то же время мы должны быть реалистами, учитывать существующую ситуацию — незавершенность трансформационного этапа развития нашего государства, крайнюю поляризацию социальной структуры общества и отсутствие достаточной прослойки среднего класса — основы демократических преобразований, недостаточную политическую структурированность общества и в то же время слабость и фактически верхушечный характер политических партий, которые в действительности не представляют интересы разнообразных социальных групп населения, и наконец — чрезвычайно сложную геополитическую ситуацию, в которой проходит становление нашей государственности. Все эти обстоятельства обуславливают обоснованность и следующей позиции предложенной логики общественных преобразований: результатом политической реформы должна стать система парламентско-президентской власти с сильным (а не слабым) президентом. Думаю, что только предубежденные политики могут отрицать значимость для нашего государства именно такого хода политических преобразований.
Следующая система сдержек и противовесов касается предоставления конституционного права парламенту формировать коалиционное правительство и обязательного наличия парламентского большинства, которое должно нести полную ответственность перед обществом за действия правительства, а также предоставление права президенту при четко определенных условиях распускать парламент, в случае, если механизм взаимной ответственности будет нарушаться.
В такой же степени значима и следующая взаимозависимость: утверждение пропорциональной модели избирательного законодательства и как компенсатор слабых позиций этой меры — обязательный переход к двухпалатному парламенту. Указанная позиция президентских предложений вызвала едва ли не самые большие возражения, так что рассмотрим ее более обстоятельно.
ДВУХПАЛАТНЫЙ ПАРЛАМЕНТ
Привлекает внимание недостаточная корректность аргументов, отвергающих соответствующее предложение Президента. Один из оппонентов договорился до того, будто Европа уже фактически отказалась от двухпалатности, другие акцентируют на том, что соответствующая система правления присуща только государствам с федеративным строем и потому соответствующий шаг политической реформы может подорвать унитарный статус Украины. «Мы — унитарное государство, а не федеративное, а двухпалатный парламент присущ федерациям», — безапелляционно заявляет народный депутат Ю. Костенко («Столичные новости», 1 — 7.04.03). У Г. Васильева — собственная аргументация: на протяжении 1996 — 2003 гг. действующий парламент не смог принять новый Закон о Регламенте Верховной Рады. При двухпалатном же парламенте нужно будет принять не один, а несколько регламентов, а это — считает он, — сделать будет очень сложно…
Я думаю, что подобная аргументация рассчитана скорее на недостаточную осведомленность широкой общественности в отмеченных вопросах. В действительности многие государства Европы (Россия, Германия, Великобритания, Франция, Италия, Испания, Польша, Румыния) имеют двухпалатную структуру парламентов. При чем федеративными из них (в полном смысле этого понятия) являются только Россия и Германия. В Европе однопалатные парламенты действуют только в 15 странах. Как считают специалисты, для современной Европы однопалатный парламент — явление, которое можно считать скорее нетипичным, особенно, когда речь идет о средних и крупных государствах. Такая же картина типична и для стран других континентов. Среди крупных государств мира (стран с населением 50 и более миллионов) однопалатные парламенты имеют только Китай, Индонезия, Пакистан, Южная Корея, Турция и Украина.
Отмеченная (далеко не исчерпывающая) статистика указывает на необходимость поиска других причин, побуждающих предубежденно относиться к идее двухпалатности. На мой взгляд, в этом нужно учитывать по крайней мере два обстоятельства. Первое — сугубо личные интересы нардепов. Двухпалатный парламент — это, как предложено Президентом, не 450, а уже 300 депутатов, не один руководитель парламента (место которого в иерархии власти в условиях парламентско-президентской республики резко возрастает), а два спикера соответствующих палат (нужно будет делиться функциями)...
Есть в этом и другое (возможно, наиболее острое) обстоятельство. Речь идет о глубокой противоречивости, а во многих случаях и правовой некорректности распределения функций между верхней и нижней палатами, предложенного президентским документом. У меня создается впечатление, что авторы, разрабатывавшие этот документ, прониклись скорее стремлением, чтобы идея двухпалатности, которую много лет отстаивает Президент Украины и которую далеко не все из его окружения разделяют, была окончательно похоронена. Имею в виду те позиции соответствующего документа, которые фактически утверждают приоритетность верхней палаты, что полностью противоречит мировой практике и с чем согласиться нельзя.
Можно выразить сомнения и по поводу предложений о способе избрания верхней палаты и количественного представительства сенаторов от областей. Здесь возможны различные варианты. Но в своей совокупности это не те проблемы, которые делают невозможной реализацию самой идеи двухпалатности. При конструктивной позиции эти вопросы поддаются коррекции.
И все же — в чем суть проблемы двухпалатного парламента, почему она в предложениях Президента, на мой взгляд, ключевая? Чтобы ответить на этот вопрос, нужно выяснить в первую очередь причины неэффективности действующей политической системы. Дело не только в том, что она не обеспечивает сбалансированность двух ветвей власти — исполнительной и законодательной. Существуют острые проблемы действенности и самого парламента, в первую очередь, качества законотворческого процесса. Уже стало нормой, когда буквально на второй день после принятия того или иного закона возникает необходимость внесения принципиальных изменений и дополнений в его текст. Читателю эти факты хорошо известны. В некоторые законы, регулирующие налоговые отношения, соответствующие изменения вносятся практически ежемесячно. Как экономист, хорошо знаю: тенизация украинской экономики в значительной степени вызвана несбалансированностью действующего законодательства. В связи с этим необходимо понимать — двухпалатный парламент создает довольно весомые предпосылки упреждения этих явлений.
Другое обстоятельство, о котором уже говорилось, — недостаточная зрелость политических партий, которым при пропорциональной системе выборов будет передана функция формирования не только законодательной, но и исполнительной власти. В отличие от западных партий, имеющих вековую историю, Украина только преодолевает существовавшую раньше систему однопартийности и идеологического монополизма. Для реализации этого нужно время, нужны объективные предпосылки — соответствующая структурированность общества. Поддержав систему пропорциональных выборов, Президент стал на путь стимулирования этого процесса, однако действовать без оглядки (закрыв глаза), положиться в формировании системы власти на политические факторы (партии), находящиеся только в стадии становления, понятно, он не мог. Маленькая Чехия стала на путь двухпалатности парламента именно из таких соображений.
Не менее острой при введении пропорциональной системы может стать и проблема регионального представительства в парламенте. Специалисты нашего института подсчитали, что в этом случае может сложиться ситуация, когда при победе на выборах тех или иных партий 5-6 областей окажутся вообще без депутатских мандатов. При существующей региональной депрессивности многих областей это особенно опасно. Трудно согласиться с тем, что соответствующая ситуация будет содействовать укреплению соборности нашего государства.
Перечень подобных проблем можно продолжить. Их анализ доказывает бесспорное — политики, предлагающие ограничиться однопалатной структурой парламента, руководствуются, на мой взгляд, преимущественно конъюнктурными (личными) мотивами.
ЧТО ЗА ЧЕМ
Позицией, которая не имеет и не может иметь мотивированной аргументации, является точка зрения оппозиционных сил, в том числе и «Нашей Украины», в отношении перенесения политической реформы на время после президентских выборов. Выборы у нас — перманентный процесс: 1999, 2002, 2004, 2006 гг. и т. д. После президентских выборов сразу начнутся жесткие баталии в контексте парламентских выборов, что в еще большей мере усложнит подготовку и проведение политической реформы. И так — до бесконечности…
Позиция специалистов нашего института другая. Мы исходим из того, что реформа властных институтов должна стать долгосрочным политическим проектом, который будет предусматривать осуществление ряда последовательных этапов.
Первый этап. В течение периода полномочий действующего Президента Украины, который является главным инициатором реформирования властных институций (то есть до 2004 г.), необходимо внести изменения и дополнения в Конституцию Украины. Новый Президент должен избираться на основе требований новой модели политической системы Украины.
Второй этап. На этом этапе, то есть в период от президентских до парламентских выборов (2006 г.), главной задачей является реализация парламентской реформы. Речь идет о введении нового избирательного законодательства и законодательного поля для утверждения двухпалатного парламента. Парламентские выборы 2006 г. должны проводиться на основах, которые соответствовали бы новой модели парламентского строя в Украине.
На третьем этапе , после парламентских выборов 2006 г., должны быть решены такие задачи, как проведение административно-территориальной реформы, дальнейшее реформирование центральных и местных органов исполнительной власти, всестороннее усиление дееспособности органов местного самоуправления. Именно на третьем этапе необходимо окончательно решить вопрос выбора наиболее целесообразной модели организации государственной власти на региональном уровне. Речь идет о введении в Украине или итальянско-французской системы, предусматривающей максимальное делегирование полномочий органам местного самоуправления, или переход к выборности глав областных государственных администраций с одновременным созданием эффективных механизмов обеспечения единства и управляемости исполнительной вертикали.
Нужно отбросить лишние эмоции и при рассмотрении предложения Президента об изменении временного лага избирательного цикла. У нас ситуация, в которой приблизительно каждые два года проходят выборы. Это налагает серьезный отпечаток на экономику, логику реформ. Темп реформ затухает за полтора года до выборов, а после выборов необходимо еще полгода, чтобы все фигуранты избирательного процесса «расселись по своим местам». Замечено и то, что перед выборами 2002 г. резко уменьшились инвестиции. Ученые-экономисты пришли к выводу: финансовые ресурсы предприятий были направлены на избирательные кампании. Есть в этом и другие факторы, подтверждающие логичность соответствующего предложения Президента. Другое дело — все это должно быть предусмотрено Переходными положениями новой редакции Конституции, за принятие которой будут голосовать депутаты.
В заключение еще раз хочу акцентировать внимание на позиции, которая поднималась раньше. Политическая реформа в Украине должна завершить трансформационный период, окончательно вывести наше государство за рамки постсоветской системы. В случае, когда левые силы — коммунисты и морозовцы — выступают против реформы, то мотивы здесь понятны. Не ясно другое — блокирование реформы национально- патриотическими силами. Убежден, что это досадное недоразумение. Нужно начать конструктивную дискуссию. Она может стать стартовой площадкой для нового формата распределения политических сил в государстве, а это для нас самое главное.
