Сьогодні у Верховній Раді України заплановані парламентські слухання на тему «Реформа політичної системи в Україні: мета і концептуальні принципи конституційних змін». Ймовірно, йтиметься зокрема й про перші підсумки обговорення президентських ініціатив, яке триває вже місяць. За словами самого Леоніда Кучми, метою обговорення є «дві речі»: по-перше, проінформувати людей про запропоновані зміни політичної системи, «розповісти їм правду, інакше їх годуватимуть байками про продовження повноважень президента та збільшення кількості депутатів». По-друге, необхідно «почути від усіх, хто має власну думку і може її аргументувати, конкретні пропозиції по суті реформи». «І не треба мені розказувати, — зауважив глава держави під час понеділкової наради з керівниками областей та районів, — що для цього необхідно обов’язково бути фахівцем з питань конституційного права або порівняльної політології. У нас є безліч розумних людей з життєвим досвідом, які давно придивляються до відносин між владою і суспільством, президентом і Верховною Радою. Дайте їм можливість висловитися, а нам усім — почути їхні міркування».
«День» у свою чергу надає слово директору Національного інституту стратегічних досліджень Анатолію Гальчинському, а «думки знизу» з різних міст країни.
Можна висловити лише жаль з приводу того, що опозиційні сили, насамперед «Наша Україна», зайняли відверто упереджену позицію стосовно запропонованої Президентом України моделі політичної реформи. Втрачається ще одна можливість конструктивного діалогу влади й опозиції з життєво значущої для суспільства та держави проблеми. Думаю, що це не додає іміджу опозиції, адже пропозиції Президента в своїй основі співзвучні з тим, про що раніше говорили принаймні ющенківці. Особисто мені весь час здавалося, що порушені Президентом питання можуть стати достатньо вагомою платформою формування нової більш широкої парламентської коаліції політичних сил. Суспільство вистраждало політичну реформу і вправі розраховувати саме на такий перебіг подій.
Тепер про саму реформу, її значущість. Лише упереджені політики можуть не розуміти того, що політична реформа — це одна із ключових ланок трансформаційного процесу, який не може розтягуватися у часі до безконечності. Впродовж попередніх років ми сформували основні підвалини ринкової економіки, однак остання лишається неефективною значною мірою через те, що продовжує діяти в системі координат прорадянської за своєю суттю політичної системи. Це головна суперечність нинішнього етапу. Політична реформа покликана подолати цю невідповідність, розблокувати накопичені проблеми, які фактично унеможливлюють рух вперед не лише на шляху усунення припущених деформацій в системі економічних відносин, зокрема тих, що належать до базових завдань перехідної економіки — розмежування влади і власності, а й прискорення соціальної динаміки, демократизації та становлення громадянського суспільства.
КОМПЛЕКСНІСТЬ
Найбільш принциповою позицією президентського проекту політичної реформи є комплексність запропонованих заходів. Можна і потрібно вести дискусію з приводу запропонованих механізмів вирішення тих чи інших проблем. Це — однозначно. Власне, президентські пропозиції і зводяться до стимулювання такої дискусії. Однак при всьому цьому потрібно бачити головне — найслабшим місцем існуючої політичної системи є її структурна розбалансованість та внутрішня суперечливість. «Конституцією, — цілком слушно пише з приводу цього перший заступник Голови Верховної Ради Г.Васильєв, — закладено скоріше не баланс, а конфліктність виконавчої та законодавчої владних гілок» («Голос України», 27.03.03). Саме цим визначається основна загроза, яка викристалізовується в ході розпочатого обговорення суті реформи — намагання певних політичних сил, серед них і тих, що формально підтримують пропозиції Президента, у пошуку консенсусу представити реформу в звуженому вигляді. Такий підхід є досить небезпечним. Він здатний лише поглибити існуючі диспропорції, призвести до непередбачуваних наслідків.
У стратегічному вимірі найбільш принциповою позицією запропонованого проекту є ідея переходу України від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління. Сам факт, що таку пропозицію вносить чинний Президент, достойний уваги. На противагу Росії та іншим пострадянським державам (за винятком країн Балтії та Молдови), які еволюціонують в бік посилення особистої влади Президента і послаблення ролі парламенту, зазначена пропозиція засвідчує послідовність політики Президента України — ще більшою мірою зорієнтувати стратегічний вектор нашої держави у бік європейського політичного розвитку. Ми все більшою мірою відходимо від свого євразійського минулого. Запропонована модель політичної реформи — відчутний крок саме у цьому напрямку.
Водночас маємо бути реалістами, враховувати існуючу ситуацію — незавершеність трансформаційного етапу розвитку нашої держави, крайню поляризацію соціальної структури суспільства і відсутність достатнього прошарку середнього класу — основи демократичних перетворень, недостатню політичну структурованість суспільства і водночас слабкість та фактично верхівковий характер політичних партій, які у дійсності не репрезентують інтереси різноманітних соціальних груп населення, і нарешті — надзвичайно складну геополітичну ситуацію, у якій відбувається становлення нашої державності. Всі ці обставини зумовлюють обгрунтованість і такої позиції запропонованої логіки суспільних перетворень: результатом політичної реформи має стати система парламентсько- президентської влади із сильним (а не слабким) Президентом. Гадаю, що лише упереджені політики можуть заперечувати значущість для нашої держави саме такого перебігу політичних перетворень.
Наступна система стримувань і противаг стосується надання конституційного права парламенту формувати коаліційний уряд і обов’язкової наявності парламентської більшості, яка має нести повну відповідальність перед суспільством за дії Уряду, а також надання права Президенту за чітко визначених умов розпускати парламент, коли механізм взаємної відповідальності порушуватимуться.
Такою ж мірою значущою є і така взаємозалежність: утвердження пропорційної моделі виборчого законодавства і як компенсатор слабких позицій цього заходу — обов’язковий перехід до двопалатного парламенту. Зазначена позиція президентських пропозицій викликала чи не найбільші заперечення, то ж розглянемо її більш грунтовно.
ДВОПАЛАТНИЙ ПАРЛАМЕНТ
Привертає увагу недостатня коректність аргументів, що заперечують відповідну пропозицію Президента. Один із опонентів договорився до того, нібито Європа вже фактично відмовилася від двопалатності, інші — акцентують на тому, що відповідна система правління притаманна лише державам з федеративним устроєм і тому відповідний крок політичної реформи може підірвати унітарний статус України. «Ми — унітарна держава, а не федеративна, а двопалатний парламент притаманний федераціям» — безапеляційно заявляє народний депутат Ю.Костенко («Столичные новости», 1 — 7.04.03). У Г.Васильєва — власна аргументація: впродовж 1996— 2003 рр. діючий парламент не зміг прийняти новий Закон про Регламент Верховної Ради. Натомість при двопалатному парламенті потрібно буде прийняти не один, а декілька регламентів, а це, вважає він, зробити буде дуже важко…
Я думаю, що така аргументація розрахована скоріше за все на недостатню обізнаність широкого загалу із зазначених питань. У дійсності багато держав Європи (Росія, Німеччина, Велика Британія, Франція, Італія, Іспанія, Польща, Румунія) мають двопалатну структуру. Причому федеральними з них (у повному розумінні цього поняття) є лише Росія та Німеччина. В Європі однопалатні парламенти діють лише у 15 країнах. Як вважають фахівці, для сучасної Європи однопалатний парламент — явище, яке можна вважати скоріше за все нетиповим, особливо, коли йдеться про середні та великі за своїми розмірами держави. Така ж картина є типовою і для країн інших континентів. Серед великих держав світу (країн з населенням 50 й більше мільйонів) однопалатні парламенти мають лише Китай, Індонезія, Пакистан, Південна Корея, Туреччина та Україна.
Зазначена (далеко не вичерпна) статистика вказує на необхідність пошуку інших причин, які спонукають упереджено ставитися до ідеї двопалатності. Як на мене, то в цьому слід враховувати принаймні дві обставини. — суто особисті інтереси нардепів. Двопалатний парламент — це, як запропоновано Президентом, не 450, а вже 300 депутатів, не один керівник парламенту (місце якого в ієрархії влади в умовах парламентсько-президентської республіки різко зростає), а два спікери відповідних палат (потрібно буде ділитися функціями)...
Є в цьому й інша (можливо, найгостріша) обставина. Йдеться про глибоку суперечливість, а у багатьох випадках й правову некоректність розподілу функцій між верхньою та нижньою палатами, який запропоновано президентським документом. У мене складається враження, що автори, які опрацьовували цей документ, переймалися скоріше за все прагненням, щоб ідея двопалатності, яку багато років відстоює Президент України і яку далеко не всі із його оточення поділяють, була остаточно похоронена. Маю на увазі ті позиції відповідного документа, які фактично утверджують пріоритетність верхньої палати, що повністю суперечить світовій практиці і з чим погодитися не можна.
Можна висловити сумніви і з приводу пропозицій щодо способу обрання верхньої палати та кількісного представництва сенаторів від областей. Тут можливі різні варіанти. Але у своїй сукупності це не ті проблеми, які унеможливлюють реалізацію самої ідеї двопалатності. При конструктивній позиції ці питання піддаються корекції.
І все ж — у чому суть проблеми двопалатного парламенту, чому вона в пропозиціях Президента є, як на мене, ключовою? Щоб відповісти на це питання, потрібно з’ясувати насамперед причини неефективності діючої політичної системи. Справа не лише в тому, що вона не забезпечує збалансованість двох гілок влади — виконавчої та законодавчої. Існують гострі проблеми щодо дієвості і самого парламенту, насамперед якості законотворчого процесу. Вже стало нормою, коли буквально на другий день після прийняття того чи іншого закону виникає необхідність внесення принципових змін та доповнень до його тексту. Читачеві ці факти добре відомі. До деяких законів, що регулюють податкові відносини, відповідні зміни вносяться практично щомісячно. Як економіст добре знаю, тінізація української економіки значною мірою завдячує незбалансованості чинного законодавства. У зв’язку з цим потрібно розуміти — двопалатний парламент утворює достатньо вагомі передумови упередження насамперед цих явищ.
Інша обставина, про яку вже йшлося, — недостатня зрілість політичних партій, яким за пропорційної системи виборів буде передано функцію формувати не лише законодавчу, а й виконавчу владу. На відміну від західних партій, які мають вікову історію, Україна лише долає систему однопартійності та ідеологічного монополізму, що існувала раніше. Для реалізації цього потрібен час, потрібні об’єктивні передумови — відповідна структурованість суспільства. Підтримавши систему пропорційних виборів, Президент став на шлях стимулювання цього процесу, однак діяти беззастережно (заплющивши очі), покластися у формуванні системи влади на політичні чинники (партії), які знаходяться лише у стадії свого становлення, звісно, він не міг. Маленька Чехія стала на шлях двопалатності свого парламенту саме з таких міркувань.
Не менш гострою при запровадженні пропорційної системи може стати і проблема регіонального представництва в парламенті. Фахівцями нашого інституту підраховано, що у цьому випадку може скластися ситуація, коли при перемозі на виборах тих чи інших партій 5-6 областей виявляться взагалі позбавленими депутатських мандатів. При наявній регіональній депресивності багатьох областей — це особливо небезпечно. Важко погодитися із тим, що відповідна ситуація сприятиме зміцненню соборності нашої держави.
Перелік такого ж роду проблем можна продовжити. Їх аналіз доводить незаперечне — політики, що пропонують обмежитися однопалатною структурою парламенту, керуються, як на мене, переважно кон’юнктурними (особистими) мотивами.
ЩО ЗА ЧИМ
Позицією, яка не має і не може мати мотивованої аргументації, є точка зору опозиційних сил, зокрема й «Нашої України», стосовно перенесення політичної реформи на час після президентських виборів. Вибори у нас — перманентний процес: 1999, 2002, 2004, 2006 рр. і т. д. Після президентських виборів відразу розпочнуться жорсткі баталії у контексті парламентських виборів, що ще більшою мірою ускладнить підготовку та проведення політичної реформи. І так — до безкінечності…
Позиція фахівців нашого інституту є іншою. Ми виходимо із того, що реформа владних інститутів має стати довгостроковим політичним проектом, який передбачатиме здійснення ряду послідовних етапів.
Перший етап . Протягом періоду повноважень чинного Президента України, який є головним ініціатором реформування владних інституцій (тобто до 2004 р.), необхідно внести зміни та доповнення до Конституції України. Новий Президент має обиратися на основі вимог нової моделі політичної системи України.
Другий етап . На цьому етапі, тобто у період від президентських до парламентських виборів (2006 р.), головним завданням є реалізація парламентської реформи. Йдеться про запровадження нового виборчого законодавства і законодавчого поля для утвердження двопалатного парламенту. Парламентські вибори 2006 р. мають проводитися на засадах, що відповідали б новій моделі парламентського устрою в Україні.
Та третьому етапі , після парламентських виборів 2006 року, мають бути вирішені такі завдання, як здійснення адміністративно-територіальної реформи, подальше реформування центральних і місцевих органів виконавчої влади, всебічне посилення дієздатності органів місцевого самоврядування. Саме на третьому етапі необхідно остаточно вирішити питання вибору найбільш доцільної моделі організації державної влади на регіональному рівні. Йдеться про запровадження в Україні або італійсько-французької системи, яка передбачає максимальне делегування повноважень органам місцевого самоврядування, або перехід до виборності глав обласних державних адміністрацій з одночасним створенням ефективних механізмів забезпечення єдності і керованості виконавчої вертикалі.
Потрібно відкинути зайві емоції і при розгляді пропозиції Президента стосовно зміни часового лагу виборчого циклу. Маємо ситуацію, за якою приблизно кожні два роки відбуваються вибори. Це накладає серйозний відбиток на економіку, логіку реформ. Темп реформ затухає за півтора року до виборів, а після виборів необхідно ще півроку, щоб усі фігуранти виборчого процесу «розсіялися за своїми місцями». Помічено й те, що перед виборами 2002 р. різко зменшилися інвестиції. Учені-економісти прийшли до висновку: фінансові ресурси підприємств було спрямовано на виборчі технології. Є в цьому й інші чинники, які підтверджують логічність відповідної пропозиції Президента. Інша річ — усе це має бути передбачено Перехідними положеннями нової редакції Конституції, за прийняття якої голосуватимуть депутати.
На закінчення ще раз хочу акцентувати увагу на позиції, яка порушувалася раніше. Політична реформа в Україні має завершити трансформаційний період, остаточно вивести нашу державу за межі пострадянської системи. У випадку, коли ліві сили — комуністи і морозівці виступають проти реформи, то мотиви тут зрозумілі. Не ясним є інше — блокування реформи національно-патріотичними силами. Переконаний, що це прикра недоречність. Слід розпочати конструктивну дискусію. Вона може стати стартовою площадкою для нового формату розподілу політичних сил в державі, а це для нас є найголовнішим.
