Окончание. Начало читайте в «День» №115.
За соблюдение избирательной процедуры, продолжавшейся до 15 дней, ответственность возлагалась на уездных и губернского предводителя дворянства. Губернатор как представитель административной власти не имел права вмешиваться в дворянские выборы, но обязан был предоставить собранию информацию о тех, кто находился под судом и следствием. Чтобы выборы не отклонялись от законов и правил, за их течением следил прокурор, который, впрочем, также не вмешивался. Чтобы превознести значение выборов и лишний раз напомнить дворянству о высоком доверии к ним верховной власти и ответственности дворян за порученный им участок государственного управления, выборы осуществлялись в атмосфере театрально-торжественной публичной церемонии, по подробно расписанному сценарию, которого следовало придерживаться буквально. Губернатор открывал собрание и вместе со всеми дворянами, съезжавшимися к губернскому центру на время выборов, шел в церковь на литургию и молебен за здравие императора и августейшего дома. Дворяне римско-католического и магометанского вероисповедания слушали службу в храмах своей конфессии. Шествие к храму, как и возвращение из него, также проходило согласно сурово предписанному порядку. Первым шел губернатор, за ним губернский предводитель дворянства, далее — уездные предводители с наследственными дворянами каждого уезда отдельно. Торжественное шествие завершал секретарь. После литургии губернатор приводил собрание к присяге на верность государству и монарху и передавал дело губернскому предводителю. Тот прежде всего объявлял собранию смету земских повинностей, а потом дворяне ознакомлялись с изменениями состава собрания, в частности, с тем, кто прибыл на выборы, а кто нет, по какой причине, а также с теми, кто выразил желание занимать выборные должности и тому подобное.
Не в последнюю очередь с тем, чтобы не допустить злоупотреблений и нарушений во время выборов, они осуществлялись по определенному сценарию. В зале дворянского собрания все участвовавшие в голосовании дворяне садились в кресла друг за другом по старшинству занимаемых ими чинов. Слева и справа от предводителя места занимали баллотировавшиеся дворяне. Антураж был продуман соответственно. На столах, один из которых считался губернским, другие — уездными, застланными зеленым сукном, стоял ящик, разделенный на две половинки и обтянутый внутри сукном для поглощения звуков падающих шариков. На его трех стенках изображался герб уезда, а четвертый имел два отверстия с надписями: «Избираю» и «Не избираю». Рядом стояло блюдо с деревянными шариками, на каждом из которых был изображен герб губернии. Число шариков совпадало с числом участвовавших в выборах дворян.
Голосование за каждого кандидата начинал предводитель, потом — другие присутствующие. Чтобы не видно было, за кого отдается голос, а за кого нет, каждый голосующий закрывал отверстие сукном. Тот, чья кандидатура выдвигалась, участия в баллотировании не брал. В присутствии всех, гласно, после окончания процедуры уездный предводитель подсчитывал количество шариков и объявлял его присутствующим. Сначала избирался уездный предводитель, потом уездный судья, земский исправник, депутаты дворянства, заседатели уездных и земских судов, и завершались выборы голосованием за должность попечителя хлебных запасных магазинов. Если снова баллотировался предыдущий предводитель дворянства, то в этом случае подсчет голосов осуществлял старший по чину из присутствующих дворян. А если кандидаты получили одинаковое количество голосов (баллов), то предводитель обязан был бросить жребий. Составленные и подписанные списки избранных передавались губернатору. После избрания чиновников уездного уровня проходили выборы губернского предводителя, а потом — на губернские должности в такой последовательности: председатель уголовной и гражданской палаты (каждый отдельно), совестный судья, почетный попечитель гимназий, заседатели палат и заседатели совестного суда; члены комиссии народного питания, секретари дворянства. Поэтому должностных лиц на уездные должности избирали дворяне уезда, на губернские — дворяне губернии. Результаты голосования объявлялись в таком же порядке, указывая количество голосов, поданных за каждую кандидатуру, список кандидатов подписывался избирателями и направлялся губернатору. Дворян западных губерний, о чем речь шла специально, обязывали подписываться на русском, а не на польском языке.
После окончания выборов снова проходило торжественное шествие к храму, где новоназначенные приводились к присяге, потом все возвращались в Дом дворянского собрания, и губернатор объявлял о его закрытии. Однако этой процедурой выборы не заканчивались, а начиналось их официальное оформление, своего рода «бюрократизация» выборных должностей, их вписывание в иерархическую модель власти для достижения согласованности действий. Прежде всего, на избранных чиновников распространялась «Табель о рангах», предусматривавшая присвоение им достаточно высоких классов. Отбыв трехлетний срок на одной должности, дворянин в следующий раз не мог занимать низшую, разве только сам на такую бы согласился. Время пребывания на выборных должностях заносилось в послужные списки, которые заводились губернским правлением. Что касается качества службы губернских и уездных предводителей, то они аттестовались губернатором отдельно, именные их списки посылались в Инспекторский департамент, а сведения о службе — в Министерство внутренних дел.
Кандидатуры главы уголовной и гражданской судебной палаты и совестных судей одобрял после предоставления губернатора и Сената император, но если кандидат не соответствовал требованиям закона, то на эту должность власть назначала чиновника от короны. Непременные члены строительных и путевых комиссий также назначались на должности главноуправляющим дорогами и публичными (государственными) помещениями по предоставлению губернатора. В таком же порядке, из двух кандидатур, назначался министром народного образования почетный попечитель гимназии.
Из двух избранных кандидатов на должность губернского предводителя дворянства император утверждал того, кого губернатор рекомендовал министру внутренних дел. Критерием для назначения уездных предводителей и депутатов дворянства для губернатора служила одна наиболее характерная черта — благонадежность кандидатов. Ко времени назначения на должности новых чиновников соответствующие обязанности исполняли предыдущие чиновники.
Начиная с манифеста от 6 декабря 1831 г., выборная служба приобретает новое содержание. Она полностью приравнивается к государственной и делится на две категории; к первой относилась собственно дворянская, сословная (предводители дворянства, почетные попечители гимназий, дворянские депутаты и секретари). Ко второй, всесословной («ко всем сословиям относящаяся»), относились судебные и административно-полицейские должности, а также попечители хлебных запасных магазинов и члены комиссии народного питания. Каждый избранный чиновник мог рассчитывать на государственные награды, такие, как знаки отличия за службу и ордена, но дворянские собрания не имели права на предоставление, его осуществлял губернатор. Кто занимал должности председателей судебных палат, совестных и уездных судов, земского исправника и заседателей и другие, получали жалование за службу, размер которого устанавливался штатным предписанием. Они же переводились в следующий чин на основании общих правил, согласно которым организовывался карьерный рост статских чиновников. Чтобы на выборные должности попадали люди с опытом государственной службы, закон склонял к этому таким образом. Если на выборную службу поступал дворянин без классного чина, то ему хоть и присваивался класс, но позволялось пользоваться им лишь на время занятия выборной должности. К таким относились и дворяне западных губерний, которым предоставлялся чин, начиная с 14 класса после двух каденций занятия выборной должности.
Невзирая на неодинаковое положение государственных и дворянских выборных чиновников, они несли практически равную ответственность с чиновниками, причем именно государство, а не избиратели, имело право отзыва чиновников. Те, кто назначался верховной властью, ею и освобождался. Должностные недосмотры наказывались высказыванием замечания, предостережением, практиковались взыскания, передача дел в уголовные судебные палаты. Губернатор имел право, не ожидая судебного решения, временно отстранить чиновника от обязанностей, но освобождение от должности становилось возможным лишь после решения суда. Уездный предводитель дворянства освобождался от штрафов, а замечание и предостережение, как и судебное преследование, осуществлялось только с разрешения Сената. Те чиновники, которых назначала верховная власть, отдавались в суд с разрешения императора, а губернский предводитель судился непосредственно Сенатом. Освобождение с избранных должностей четко расписывалось законодательными статьями и осуществлялось в случае болезни или иной причины, не позволявшей полноценно выполнять обязанности. Разрешение на освобождение согласовывалось как с предводителем дворянства, так и с губернатором. Места освобожденных занимали те из дворян, которые при баллотировании набрали меньшее от проходного количество голосов.
Как и чиновники государственной службы, выборные пользовались правом отпусков, за исключением губернских предводителей; те лишались права даже свободно выезжать из губернского города без разрешения губернатора. Менее зависимым был уездный предводитель, который мог на непродолжительное время оставлять уездный город, а в случае отлучения надолго должен был официально оформлять свой отпуск через губернатора. Если его длительность превышала четыре месяца, то оно согласовывалось с министром внутренних дел. Остальные чиновники пользовались отпуском с установленным законом количеством дней и порядком его предоставления и замещения на должности: председатель судебных палат, совестный судья имели, например, отпуск длительностью 28 дней.
Губернская государственная администрация оставляла за собой право назначать на выборные должности чиновников в нескольких случаях, в частности, когда в губернии — а среди западных такими было названы Волынская и Подольская — будет недоставать дворян с соответствующими данными для замещения вакансий. В этом случае кандидатура не избиралась, но согласовывалась с предводителями дворянства.
Выборы в городах, а также на крестьянские самоуправляющиеся должности организовывались по другому сценарию и требуют отдельного рассмотрения.
Изучение законодательных требований верховной власти к сословной выборной службе позволяет предложить несколько выводов. Выборная служба, невзирая на ее «пребывание в тени», если сравнивать с системой правительственных назначений, занимала довольно весомое место в бюрократической системе управления в Российской империи. Необходимо отметить, что с ее помощью верховной власти удалось проникнуть во все прослойки общества и укрепить государственную власть как таковую. Поражают также многочисленные параметры выборной службы. Ведь в общем дворянское губернское собрание избирало треть штата местных чиновников. Выборы на сословные и местные государственные должности организовывались, контролировались и направлялись государством, которое не отказывалось от европейских образцов.
Однако, в отличие от европейских традиций, обретенных в противостоянии с королевской властью, в Российской империи эти образцы внедрялись в жизнь самим главой государства и его правительством. Они умело внедряли сословные учреждения и избирательный принцип, чтобы государственными делами опекались все социальные прослойки. Избранные чиновники становились подотчетными не избирателям, а государственной администрации. И круг их полномочий очерчен больше на исполнение государственных дел, нежели на сословные потребности. В уставе практически не говорится об удовлетворении корпоративных потребностей, что указывает на незначительную самостоятельность сословий. Граница между государственными и местными делами не проведена, и государственные интересы не столько превалировали над всеми другими, сколько отождествлялись с ними. Имперская политика верховной власти преодолевала нелояльность элит правобережных губерний путем лишения их избирательного права, а таким образом — и участия в формировании местных органов власти.
И все-таки можно утверждать, что зародыши самоуправления присутствовали и, в первую очередь, проявлялись в избирательном принципе, определенных элементах гласности, пусть и слабой, но все же возможности влиять на состав выборных чиновников. Впрочем, сословная выборная служба, присущая тогдашнему режиму, к середине ХIХ века уже не удовлетворяла ни государство, ни общественность по причине низкого профессионального уровня выборных чиновников.
