Децентрализация для развития громад или для «галочки»? Этот вопрос остается открытым.
24 января на внеочередном заседании Верховной Рады Украины мы могли получить на него ответ. Именно в этот день парламент мог вернуться к рассмотрению президентского законопроекта о децентрализации. Однако, уже 16 января Глава государства решил отозвать поданный им ранее законопроект 2598 «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)» и направить его на доработку. Одобрение законопроекта относительно соответствующих изменений в Конституцию происходит в несколько голосований, а на этапе финального принятия понадобится поддержка не менее 300 депутатов.
Децентрализационного проекта ждут давно. Ведь реформа стартовала в Украине еще в 2014 году. И никто не отрицает факт, что она чрезвычайно важна. В ходе ее внедрения полностью меняется карта административно-территориального устройства, формат отношений между громадами и центром, «перезагружаются» подходы к количеству и качеству админуслуг.
Несомненно, нам нужна взвешенная реформа, в результате которой люди даже в маленьких деревнях могли бы ощутить ее преимущества и положительные изменения. Для этого прежде всего необходимо качественное законодательство. И здесь, конечно же, без внесения изменений в Конституцию, принятия новых нормативно-правовых документов не обойтись. Ведь элементарно в нынешних законах даже отсутствует само понятие «объединенная территориальная громада». А наряду с созданными ОТГ продолжают функционировать райгосадминистрации и райсоветы. Вот, к примеру, Любешовская ОТГ моего 23 избирательного округа - крупнейшая в области, объединила 16 сельских советов. За ее пределами остались 5 сельских советов района. В таком тандеме район существует уже третий год.
Несмотря на задекларированный курс на децентрализацию, по многим ОТГ до сих пор «тормозится» вопрос с передачей в распоряжение громадам земель, которые находятся за пределами населенных пунктов, затягивается согласование документов Кабмином на изменение целевого назначения земель. К примеру, Прилисненская ОТГ, что в Маневичском районе 23 округа, два (!) года ожидает, что правительство согласует документы на изменение целевого назначения земель, находящихся в пользовании Государственного предприятия «Городоцкое лесное хозяйство», в земли жилой и общественной застройки в пределах села Прилисное. А вместе с руководством громады ждут и 79 участников боевых действий, 15 воинов-афганцев и более 300 молодых семей, которые на этих участках уже могли бы начать строительство своего жилья.
Конечно же, все надеялись, что законопроект о децентрализации все-таки решит многие проблемы громад. Однако многих документ разочаровал.
Более того, возможные изменения в Конституцию Украины относительно децентрализации раскритиковали и иностранные эксперты. Посольства Канады и Германии обнародовали соответствующие заявления.
«Изменения в Конституцию относительно децентрализации должны укрепить права громад! Новый проект не соответствует этому требованию. Качество и консенсус важнее, чем скорость!» - говорится в сообщении пресс-службы Посольства Германии.
И с этим трудно не согласиться.
Что предлагается в законопроекте: коротко
1. Для изменения названия области не нужно будет вносить изменения в Конституцию. Все вопросы переименований, изменения границ областей, громад и округов будут определяться законом.
2. Новая система административно-территориального устройства Украины: громады - округа - области, Автономная республика Крым. Несколько громад будут формировать округ (он приходит на смену району).
3. Председатели громад, совета громад, окружной и областной советы на очередных выборах будут избираться сроком на 5 лет.
4. Верховная Рада теряет право назначать очередные и внеочередные местные выборы.
5. Верховная Рада будет только принимать решение о досрочном прекращении полномочий главы громады, совета громады, окружного и областного совета по представлению Президента.
6. Вместо местных государственных администраций в округах, областях, городах Киеве и Севастополе вводится институт префекта. При осуществлении своих полномочий он подотчетен и подконтролен Президенту и правительству.
7. Президенту предоставляется право временно приостанавливать полномочия главы громады, состава совета громады, окружного, областного совета в случае принятия ими акта, противоречащего Конституции и создающего угрозу нарушения государственного суверенитета, территориальной целостности или угрозу национальной безопасности.
Но:
1. Введение института префекта существенно усилит влияние Президента на органы местного самоуправления, что, собственно, противоречит самой идее местного самоуправления и приведет к нарушению баланса государственной власти.
2. Префект, по сути, превращается в президентского «смотрящего» на местах, так как будет уполномочен осуществлять надзор как за органами местного самоуправления, так и за местными органами исполнительной власти.
3. Кроме того, префект сможет приостанавливать действие актов местного самоуправления из-за их возможного несоответствия Конституции и законам с одновременным обращением в Конституционный суд. Такие нормы не только негативно повлияют на право ОМС самостоятельно решать вопросы местного значения, но и имеют существенные коррупционные риски.
4. В случае временного приостановления полномочий соответствующего органа местного самоуправления Президент сможет назначать государственного уполномоченного. Такие нормы нарушают избирательные права жителей соответствующей территориальной громады, так как, по сути, Президент сможет полностью нивелировать волеизъявление избирателей.
5. Законопроектом создается угроза нерушимости территориальной целостности Украины. Внесение в Конституцию названий всех областей Украины - залог неизменности территории государства. Вводить регулирование образования, ликвидации, изменения границ областей только законом в условиях российско-украинской войны очень опасно.
6. Из текста законопроекта не понятно, будут ли иметь право голосовать на местных выборах только те лица, которые официально зарегистрированы в определенной громаде, или и те, кто не имеет регистрации, но там постоянно проживает.
7. Не определено, как будет проходить процесс ликвидации райсоветов, кому должно быть передано их имущество и кто будет осуществлять их полномочия.
8. Предложенные изменения противоречат Европейской хартии местного самоуправления. Согласно ч. 6 ст. 4 Хартии, «в процессе планирования и принятия каких-либо решений, непосредственно касающихся органов местного самоуправления, с последними должны проводиться консультации, по мере возможности своевременно и надлежащим образом».
Об экономической децентрализации забыли
Все указанные выше аспекты касаются политической децентрализации. Но почему-то в законопроекте нет четких положений, определяющих регулирование экономической децентрализации, которая и является главным показателем способности громад к устойчивому развитию.
Вместе с тем те процессы, которые происходят в стране, свидетельствуют скорее о незаинтересованности чиновников в развитии на местах. Аргументирую свою позицию на примере государственного предприятия «Волыньторф», которое обеспечивает более 32% всех доходов Прилисненской ОТГ, где работает 398 человек, где средняя заработная плата свыше 11 500 гривен (и это в сельской местности!). Предприятие, обеспечивающее экологическим топливом все бюджетные учреждения Волыни, которые используют твердотопливное отопления. Но это предприятие нынешнее правительство считает целесообразным приватизировать. Можно не быть экономистом, чтобы понять, что тогда будет с Прилисненской ОТГ. Но, похоже, властному монобольшинству турборежим главнее...
КОММЕНТАРИЙ
«ЭТО ФАКТИЧЕСКИ НИВЕЛИРУЕТ ГЛАВНУЮ ЦЕЛЬ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ»
Николай СИЛЕНКО, эксперт по вопросам децентрализации, кандидат экономических наук:
И в первом, и во втором общем заявлении (а я подписант обоих) городских, поселковых, сельских голов, глав объединенных территориальных громад и экспертов по вопросам децентрализации власти и местного самоуправления мы детально описали риски и угрозы в случае принятия изменений к Конституции Украины в предлагаемой Президентом редакции.
В частности, выделю несколько наиболее важных моментов.
1. Ключевое замечание — это фактическое отсутствие широкого обсуждения проекта изменений к Конституции Украины (далее — Проект) с привлечением заинтересованных сторон и общей наработкой взвешенной редакции законопроекта.
2. Текст Проекта уменьшает финансовые гарантии местного самоуправления, поскольку отменяется обязанность государства в полном объеме финансировать делегированные им полномочия (образование, здравоохранение, социальная защита, культура, спорт). Здесь есть риск потери достижений бюджетной децентрализации.
3. Проект предусматривает появление окружного уровня местного самоуправления, куда должны входить все громады. Эта норма из-за отсутствия перечня собственных полномочий местного самоуправления базового уровня в Конституции Украины закладывает возможность уменьшения полномочий базового уровня местного самоуправления и создает предпосылки для будущего конфликта между окружными радами и радами городов и меньших ОТГ. Это фактически нивелирует главную цель децентрализации — обеспечить вездесущность состоятельного базового уровня местного самоуправления в Украине.
Подготовил Дмитрий КАЗИМИРОВ, Чернигов
