Децентралізація для розвитку громад чи для «галочки»? Це запитання залишається відкритим.
24 січня на позачерговому засіданні Верховної Ради України ми могли отримати на нього відповідь. Адже саме цього дня парламент міг повернутися до розгляду президентського законопроєкту про децентралізацію. Однак, вже 16 січня Глава держави вирішив відкликати поданий ним раніше проект закону 2598 «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» і скерувати його на доопрацювання. Схвалення законопроєкту щодо відповідних змін до Конституції відбувається у кілька голосувань, а на етапі фінального ухвалення знадобиться підтримка не менше 300 депутатів.
На децентралізаційний проєкт чекають давно. Адже реформа стартувала в Україні ще у 2014 році. І ніхто не заперечує факт, що вона надзвичайно важлива. У ході її впровадження повністю змінюється карта адміністративно-територіального устрою, формат відносин між громадами та центром, «перезавантажуються» підходи до кількості та якості адмінпослуг.
Без сумніву: нам потрібна виважена реформа, у результаті якої люди навіть у маленьких селах могли відчути її переваги і позитивні зміни. Для цього передусім потрібне якісне законодавство. І тут, звичайно ж, без внесення змін у Конституцію, прийняття нових нормативно-правових документів не обійтися. Адже елементарно, у нинішніх законах навіть відсутнє саме поняття «об’єднана територіальна громада». А поруч зі створеними ОТГ продовжують функціонувати райдержадміністрації та райради. От, до прикладу, Любешівська ОТГ мого 23 виборчого округу – найбільша в області, об’єднала 16 сільських рад. Поза її межами лишилися 5 сільських рад району. В такому тандемі район існує вже третій рік.
Попри задекларований курс на децентралізацію по багатьох ОТГ й досі «гальмується» питання з передачею у розпорядження громадам землі, які знаходяться поза межами населених пунктів, затягується погодження документів Кабміном на зміну цільового призначення земель. Приміром, Прилісненська ОТГ, що у Маневицькому районі 23 округу, два (!) роки чекає, що уряд погодить документи на зміну цільового призначення землі, яка перебуває в користуванні Державного підприємства «Городоцьке лісове господарство», у землі житлової та громадської забудови в межах села Прилісне. А поруч з керівництвом громади чекають і 79 учасників бойових дій, 15 воїнів-афганців та понад 300 молодих сімей, які на цих ділянках вже могли б розпочати будівництво свого житла.
Звичайно ж, всі сподівалися, що законопроєкт про децентралізацію все ж таки вирішить чимало проблем громад. Однак, багатьох документ розчарував.
Більше того, можливі зміни до Конституції України щодо децентралізації розкритикували й іноземні експерти. Посольства Канади і Німеччини оприлюднили відповідні заяви.
«Зміни в Конституції щодо децентралізації мають зміцнити права громад! Новий проєкт не відповідає цій вимозі. Якість і консенсус важливіші, ніж швидкість!» – йдеться у повідомленні пресслужби Посольства Німеччини.
І з цим важко не погодитися.
Що пропонується у законопроєкті: коротко
-
Для зміни назви області не потрібно буде вносити зміни до Конституції. Всі питання перейменувань, зміни меж областей, громад та округів визначатимуться законом.
-
Нова система адміністративно-територіального устрою України: громади – округи – області, Автономна республіка Крим. Декілька громад формуватимуть округ (він приходить на зміну району).
-
Голови громад, ради громад, окружної та обласної ради на чергових виборах обиратимуться строком на 5 років.
-
Верховна Рада втрачає право призначати чергові та позачергові місцеві вибори.
-
Верховна Рада лише прийматиме рішення про дострокове припинення повноважень голови громади, ради громади, окружної та обласної ради, за поданням Президента.
-
Замість місцевих державних адміністрацій в округах, областях, містах Києві і Севастополі запроваджується інститут префекта. Під час здійснення своїх повноважень він підзвітний та підконтрольний Президентові та уряду.
-
Президенту надається право тимчасово зупиняти повноважень голови громади, складу ради громади, окружної, обласної ради, у випадку прийняття ними акту, що суперечать Конституції та створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці.
Але:
-
Запровадження інституту префекта суттєво посилить вплив Президента на органи місцевого самоврядування, що, власне, суперечить самій ідеї місцевого самоврядування та призведе до порушення балансу державної влади.
-
Префект по суті перетворюється на президентського «смотрящого» на місцях, адже буде уповноважений здійснювати нагляд як за органами місцевого самоврядування, так і за місцевими органами виконавчої влади..
-
Окрім того префект зможе призупиняти дію актів місцевого самоврядування через їхню можливу невідповідність Конституції та законам з одночасним зверненням до Конституційного суду. Такі норми не лише негативно вплинуть на право ОМС самостійно вирішувати питання місцевого значення, а й мають суттєві корупційні ризики.
-
У разі тимчасового зупинення повноважень відповідного органу місцевого самоврядування, Президент зможе призначати державного уповноваженого. Такі норми порушують виборчі права мешканців відповідної територіальної громади, адже по суті Президент зможе повністю знівелювати волевиявлення виборців.
-
Законопроєктом створюється загроза непорушності територіальної цілісності України. Передбачення в Конституції назв всіх областей України – запорука незмінності території держави. Запроваджувати регулювання утворення, ліквідацію, зміну меж областей лише законом в умовах російсько-української війни дуже небезпечно.
-
Із тексту законопроєкту не зрозуміло, чи будуть мати право голосувати на місцевих виборах лише ті особи, які офіційно зареєстровані в певній громаді, чи і ті, хто не має реєстрації, але там постійно проживають.
-
Не визначено, як буде проходити процес ліквідації райрад, кому має бути передане їхнє майно і хто буде здійснювати їхні повноваження.
-
Запропоновані зміни суперечать Європейській хартії місцевого самоврядування. Відповідно до ч. 6 ст. 4 цієї Хартії «у процесі планування і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, з останніми мають проводитися консультації, у міру можливості своєчасно і належним чином».
Про економічну децентралізацію забули
Усі зазначені вище аспекти стосуються політичної децентралізації. Та чомусь у законопроєкті немає чітких положень, що визначатимуть регулювання економічної децентралізації, яка і є головним показником спроможності громад до сталого розвитку.
Натомість ті процеси, які відбуваються в країні свідчать швидше про незацікавленість високопосадовців до розвитку на місцях. Аргументую свою позицію на прикладі прибуткового державного підприємства «Волиньторф», яке забезпечує понад 32 % всіх доходів Прилісненської ОТГ, де працює 398 людей, де середня заробітна плата 11,5 тисяч гривень (і це у сільській місцевості!). Підприємство, котре забезпечує екологічним паливом всі бюджетні установи Волині, які використовують твердопаливне опалення. Але це підприємство нинішній Уряд вважає за доцільне приватизувати. Можна не бути економістом, аби зрозуміти, що тоді буде з Прилісненською ОТГ. Та, схоже, владній монобільшості турборежим головніший...
КОМЕНТАР
«ЦЕ ФАКТИЧНО НІВЕЛЮЄ ГОЛОВНУ МЕТУ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ»
Микола СИЛЕНКО, експерт з питань децентралізації, кандидат економічних наук:
І в першій, і в другій спільній заяві (а я підписант їх обох) міських, селищних, сільських голів, голів об’єднаних територіальних громад та експертів з питань децентралізації влади і місцевого самоврядування ми детально описали ризики і загрози у разі прийняття змін до Конституції України у пропонованій Президентом редакції.
Зокрема виокремлю кілька найбільш важливих моментів.
1. Ключове зауваження — це фактична відсутність широкого обговорення проекту змін до Конституції України (далі — Проєкт) із залученням зацікавлених сторін та спільним напрацюванням виваженої редакції законопроєкту.
2. Текст Проєкту зменшує фінансові гарантії місцевого самоврядування, оскільки скасовується обов’язок держави у повному обсязі фінансувати делеговані нею повноваження (освіта, охорона здоров’я, соціальний захист, культура, спорт). Тут є ризик втрати здобутків бюджетної децентралізації.
3. Проєкт передбачає появу окружного рівня місцевого самоврядування, куди мають входити всі громади. Ця норма через відсутність переліку власних повноважень місцевого самоврядування базового рівня в Конституції України закладає можливість зменшення повноважень базового рівня місцевого самоврядування та створює передумови для майбутнього конфлікту між окружними радами та радами міст та менших ОТГ. Це фактично нівелює головну мету децентралізації — забезпечити повсюдність спроможного базового рівня місцевого самоврядування в Україні.
Підготував Дмитро КАЗІМІРОВ, Чернігів
