Початок читайте у № 151, «День»
ПЕРШІ ДЕРЖАВОТВОРЧІ КРОКИ
Вперше питання по необхідність ухвалення Верховною Радою такого документу у практичному плані порушив Іван Заєць у квітні 1990 року, звернувшись до мене із пропозицією терміново підготувати проект закону про державний суверенітет України.
Виходячи з міркувань правової доцільності, беручи до уваги тогочасні політичні реалії і враховуючі співвідношення сил у Верховній Раді, я підготував проект Декларації про державний суверенітет Української РСР. Це був досить стислий документ, який концептуально відрізнявся від декларацій і актів, ухвалених прибалтійськими республіками, оскільки орієнтував не на революційний, а на еволюційний шлях відновлення державної незалежності України. Одночасно за наполяганням Івана Зайця доцентом Київського університету Петром Мартиненком було розроблено і проект закону про державний суверенітет України. Обидва проекти стали предметом обговорення на нараді, яка відбулася у травні 1990 року за участі завідуючого юридичним відділом секретаріату Верховної Ради Ф. Бурчака, старшого консультанта відділу В. Анджиєвського, новообраних народних депутатів, зокрема С. Головатого, І. Зайця, С. Хмари, Л. Скорик, науковців — зокрема доктора юридичних наук В. Василенка, доктора юридичних наук М. Козюбри, кандидата юридичних наук П. Мартиненка, кандидата юридичних наук І. Тимченка, доктора юридичних наук Л. Юзькова та деяких інших. Більшість учасників наради висловилася за доцільність розробки та схвалення Верховною Радою документу у формі Декларації.
Для опрацювання проекту Декларації було створено робочу групу, яку очолив Сергій Іванович Дорогунцов, народний депутат, доктор юридичних наук, голова ради з вивчення продуктивних сил Української РСР АН УРСР. Група складалася з народних депутатів України, працівників юридичного відділу секретаріату Верховної Ради та науковців. На її розгляд було винесено згаданий первинний текст проекту Декларації (проект В. Василенка), доповнений низкою положень із первинного проекту Договору про державний суверенітет України (проект П. Мартиненка).
Група працювала над виробленням тексту проекту Декларації протягом травня 1990 року. В її роботі брали участь не лише визначені члени, але і всі народні депутати, які виявляли бажання. Розроблений групою проект мав назву Декларація про державний суверенітет Української РСР і складався з 11-ти розділів. Декларацію завершували два великі за обсягом розділи під назвами «Невід’ємні суверенні права Української СРС» та «Новий Союзний договір».
Крім проекту Декларації, робоча група підготувала проект звернення Верховної Ради УРСР до найвищих органів влади союзних республік. У цьому зверненні було викладено бачення процесуальних принципів, на яких має базуватися робота конференції з вироблення нового Союзного договору, а саме: одна республіка — один голос, почергове голосування на конференції глав делегацій республік і ухвалення рішень конференції лише консенсусом.
Ще одним документом, підготовленим робочою групою, був проект постанови Верховної Ради «Про порядок здійснення Декларації про державний суверенітет Української РСР».
Проекти згаданих документів було схвалено Президією Верховної Ради і на початку червня 1990 року роздано всім народним депутатам. Після цього до комісії з питань державного суверенітету, міжреспубліканських та міжнаціональних відносин надійшло ще шість проектів Декларації, які запропонували депутати Ю. Гнаткевич, С. Головатий (у співавторстві з кандидатом наук І. Тимченком), М. Косів, С. Семенець та Т. Яхеєва, С. Хмара, В. Шлемко. У подальшому на розгляд пленарних сесій Верховної Ради і комісії було подано ще кілька проектів Декларації, які розробили інші депутати, зокрема І. Валеня, І. Заєць та Л. Скорик, О. Коцюба, Л. Лук’яненко, депутатська група «Незалежність», депутатська група «За радянську суверенну Україну» (група 239). Народний депутат Л. Сватков запропонував ухвалити постанову про державну незалежність України, яка складалася з одного речення: «Верховна Рада України проголошує державну незалежність України».
Обговорення Декларації про державний суверенітет розпочалося о 16 годині 28 червня 1990 року на п’ятдесят третьому пленарному засіданні Верховної Ради. Було погоджено, що обговорення розпочнеться з проектів документів, внесених Президією Верховної Ради України. Їх представив голова робочої групи з вироблення Декларації про державний суверенітет Української РСР С. Дорогунцов. Загальна дискусія з приводу цих документів тривала наступного дня протягом 54-го і 55-го пленарних засідань Верховної Ради. Її було припинено рішенням головуючого І. Плюща, першого заступника голови Верховної Ради. Натомість комісії з питань державного суверенітету доручалося узагальнити результати обговорення, проаналізувати всі інші проекти, всі висловлені пропозиції і внести на розгляд сесії консолідований проект Декларації, який розглядатиметься постатейно.
Напередодні 56-го пленарного засідання, яке відбулося 5 липня 1990 року, комісія з державного суверенітету, очолювана М. Шульгою, підготувала і роздала народним депутатам узагальнений проект Декларації. Цей проект став предметом постатейного обговорення на 56, 57, 58, 59 і 60 пленарних засіданнях Верховної Ради. Обговорення проекту було завершено 9 липня 1990 року і прийнято за основу 270-ма голосами «за» при 49 «проти». Ухвалений за основу проект обговорювався в усіх постійних комісіях Верховної Ради. На основі пропозиції постійних комісій комісія з державного суверенітету доопрацювала цей проект і 11 липня роздала депутатам «Пропозиції до проекту Декларації» у вигляді порівняльної таблиці, яка складалася з 1) тексту проекту Декларації, прийнятого Верховною Радою за основу, 2) пропозицій постійних комісій і 3) варіанту проекту Декларації, доопрацьованого комісією з державного суверенітету.
Доопрацьований комісією варіант проекту Декларації знов став предметом постатейного обговорення, яке відбувалося 11, 12 і 13 липня 1990 року на 61, 62, 63, 64, 65 і 66 пленарних засіданнях Верховної Ради і в результаті якого було узгоджено остаточний текст документу під назвою «Декларація про державний суверенітет України».
Ухвалення Декларації про державний суверенітет України відбулося о 10 годині 8 хвилин 16 липня 1990 року на 67 пленарному засіданні сесії Верховної Ради. Відповідно до стенограми засідання «за» проголосувало 355 депутатів, «проти» — чотири, утримався один. За уточненими даними «за» проголосувало 357 депутатів, «проти» — три, утрималося 0, не голосувало 26. Пізніше 17 народних депутатів, посилаючись на поважні причини, звернулися до Секретаріату Верховної Ради з офіційними заявами про зарахування їхнього голосу «за».
ДЕКЛАРАЦІЯ ПРО ДЕРЖАВНИЙ СУВЕРЕНІТЕТ УКРАЇНИ ЯК ДЕРЖАВОТВОРЧИЙ АКТ
Декларація була ухвалена за великої моральної підтримки активної частини українського суспільства і стала своєрідним віддзеркаленням волі українського народу до свободи, справедливості, демократії і незалежності. Вона була сприйнята українською громадськістю як акт проголошення незалежної державності України. Такій оцінці сприяла одноголосно ухвалена Верховною Радою 16 липня 1990 року постанова, в якій було встановлено «вважати день 16 липня Днем проголошення незалежності України і щорічно відзначати його як державне загальнонародне свято».
Декларація являла собою маніфест відновлення української державності та системний державний політико-правовий акт, який закладав підвалини Конституції майбутньої суверенної Української держави та модель її взаємин із зовнішнім світом. Розділи Декларації були логічно структуровані, мали глибоке змістовне наповнення і охоплювали всі основні сфери суспільної та державної життєдіяльності.
Декларація стала інструментом відновлення державної незалежності України і поступового демонтажу комуністичної системи мирним цивілізованим шляхом за допомогою політико-правових засобів. Декларація створила нормативні підстави для трансформації існуючих в Україні органів радянської державності в інститути справжньої суверенної демократичної правової національної держави європейського типу.
На намір створення відмінної від УРСР повноцінної і повноправної суверенної держави вказувала як назва Декларації, так і її преамбула. Декларація накреслила шлях до демократизації державних інститутів, розвитку економіки країни на ринкових засадах, екологічної безпеки, національно-культурного будівництва, повноправної участі України у міжнародному спілкуванні.
Декларація de facto мала статус конституційного закону: подібно статтям законодавчих актів положення всіх її розділів були сформульовані чітко, точно й однозначно; вона була ухвалена більшістю, яка набагато перевищила конституційну більшість, практично одноголосно; існувало загальне розуміння обов’язковості виконання її положень, яке спиралося на високий рівень суспільної підтримки.
Формально Декларація не змінювала й не замінювала Конституцію УРСР, однак діяла нарівні з нею і виконувала роль дороговказу, який спрямовував діяльність Верховної Ради й уряду на поступову розбудову правової та інституційної інфраструктури, притаманної незалежній державі. Ухвалення Верховною Радою Декларації про державний суверенітет України та неспроможність і небажання керівництва СРСР здійснити реформування тоталітарної державно-партійної системи на демократичних засадах спричинило радикалізацію позиції Руху у питанні державної незалежності України. Другі Всеукраїнські збори Руху, скликані 25—28 жовтня 1990 р., проголосили про переростання Руху за перебудову в Рух за державну незалежність України. Відповідні зміни були внесені до програми Руху, яка визначила головною метою і орієнтиром його діяльності досягнення державної незалежності і суверенітету України відповідно до положень Декларації про державний суверенітет України (підпункти 1, 3 розділу «Цілі та напрямки діяльності Руху»). Після ухвалення Декларації активність центрального проводу Руху і його структур на місцях була спрямована на посилення громадської підтримки процесу відновлення державної незалежності України.
ВНУТРІШНІЙ ВИМІР ЗДІЙСНЕННЯ ДЕКЛАРАЦІЇ
Здійснення Декларації на парламентському рівні відбувалося у двох напрямках: 1) шляхом вироблення проекту нової Конституції України; 2) шляхом ухвалення Верховною Радою окремих законів і постанов, в тому числі і таких, якими вносилися зміни в діючу тоді Конституцію УРСР 1978 року.
На першому шляху через низку об’єктивних і суб’єктивних причин виникало багато перешкод, тож пройти його прискореним темпом не випадало. Досить сказати, що Верховна Рада ухвалила постанову про створення комісії з розробки Конституції Української РСР лише 24 жовтня 1990 року. Відповідно до постанови Верховна Рада мала розглянути концепцію нової Конституції у грудні 1990 року. Схвалений невдовзі план роботи конституційної комісії передбачав подання проекту нової Конституції на розгляд Верховної Ради з наступним винесенням його на всенародне обговорення до 1 травня 1990 року. Проте 19 червня 1991 року Верховна Рада спромоглася схвалити лише концепцію нової Конституції України. За таких умов інструментом реалізації Декларації стала законотворчість поза межами процесу створення нової Конституції України.
Першорядне значення для розбудови незалежної державності України мало формування політичних, правових і економічних підвалин її суверенітету. Одночасно зі створенням конституційної комісії Верховна Рада України ухвалила закон «Про зміни і доповнення Конституції (Основного Закону) Української РСР», який з посилання на Декларацію вніс в тіло діючої Конституції низку радикальних корективів.
Насамперед, із розділу 1 «Політична система» було вилучено ст.6 про керівну і спрямовуючу силу КПРС в державному і суспільному житті, а в ст. 3 і 7 замість принципу демократичного централізму запроваджено принцип розподілу повноважень державних органів, які формуються на засадах виборності за участю всіх політичних партій і громадських організацій відповідно до Конституції і законів Української РСР.
Велике практичне значення мали конституційні зміни, спрямовані на відновлення суверенних повноважень України і утвердження пріоритету республіканської юрисдикції над союзною. Згаданий закон вилучав із глави 7 «Українська РСР — союзна республіка у складі Союзу РСР» частини другу і третю ст. 68, які вказували на обмеження державної влади УРСР повноваженнями СРСР, а замість формули ст. 71 про обов’язковість дії законів СРСР на території УРСР запроваджував наступну норму: «На території Української РСР забезпечуються верховенство законів республіки».
Відповідно до закону «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» від 19 червня 1991 року до відання Верховної Ради Української РСР було зараховано: «зупинення дії актів Кабінету Міністрів СРСР, міністерств СРСР, інших підвідомчих Кабінету Міністрів СРСР органів на території Української РСР у разі їхньої невідповідності Конституції Української РСР і законам Української РСР з одночасним порушенням перед Верховною Радою СРСР або Кабінетом Міністрів СРСР питання про скасування цих актів».
Важливою сферою стало формування національної економіки України. Керуючись розділом VI Декларації, Верховна Рада ще 3 серпня 1990 року ухвалила закон «Про економічну самостійність Української РСР». Тим самим було започатковано розбудову економічної системи України як незалежної держави, а не як складової частини СРСР. Натомість законом від 24 жовтня 1990 року припинялася дія наступних ключових для функціонування старої державної та економічної системи принципів: «Економіка України є складовою частиною єдиного народногосподарського комплексу, що охоплює всі ланки суспільного виробництва, розподілу та обміну на території СРСР» (ст. 16, глава 2); «Державний план економічного і соціального розвитку України є складовою частиною державного плану економічного і соціального розвитку СРСР» (ст. 139, глава 16); «Державний бюджет України є складовою частиною єдиного бюджету СРСР» (ст. 145, глава 17).
До кінця 1990 року Верховна Рада України ухвалила такі важливі закони, як «Про ціни і ціноутворення» (3 грудня), «Про державну податкову службу в Української РСР» (4 грудня), «Про бюджетну систему Української РСР» (5 грудня), а протягом лютого-червня 1991 року — «Про власність», «Про підприємництво» (7 лютого), «Про банки та банківську діяльність» (20 березня), «Про цінні папери та фондову біржу» (18 червня), «Про систему оподаткування» (25 червня).
Відповідно до цих законів, в Україні було запроваджено власний державний бюджет та визначені джерела бюджетних надходжень, створено Національний банк і республіканські акціонерні комерційні банки, почав формуватися ринок цінних паперів. На черзі було запровадження власної грошової одиниці. В інтерв’ю всесоюзній газеті «Труд» 26 червня 1991 року у відповідь на запитання, чи буде українська «гривня» чи «карбованець», Л. Кравчук заявив: «Застосування фінансово-захисних засобів — наше суверенне право. І тут жодні талони і купони не змінять нічого на краще. Це лише на півзаходи, до того ж, тимчасові. Докорінно ситуацію може змінити лише власна валюта при відповідному курсі».
Надзвичайно важливе значення для формування національної економіки України мав ухвалений Верховною Радою 1 лютого 1991 року закон «Про передачу підприємств і організацій металургійної та вугільної промисловості СРСР, що розташовані на території УСРС, у власність республіки». Згодом у власність України перейшла й решта розташованих на її території підприємств і організацій союзного підпорядкування.
Процес створення національної економіки України супроводжувався практичним утвердженням верховенства юрисдикції України щодо юрисдикції Союзу РСР. Так, 16 квітня 1991 року Верховна Рада ухвалила постанову «Про дію указу президента СРСР від 12 квітня 1991 року «Про надзвичайні заходи із забезпечення матеріальними ресурсами підприємств, об’єднань та організацій» на території Української РСР». Відповідно до її п.1 зупинялася дія статей 1 та 3 указу президента СРСР, а п.2 покладав на керівників всіх підприємств, об’єднань так організацій, незалежно від відомчої підпорядкованості та форм власності, обов’язок дотримуватися постанови Верховної Ради від 15 жовтня 1990 року, а не указу президента СРСР.
Наприкінці червня — на початку липня 1990 року Верховна Рада ухвалила три постанови: «Про часткове припинення дії на території Української РСР статті 8 Закону Союзу РСР «Про союзний бюджет на 1991 рік» (21 червня), «Про часткове припинення на період реалізації «Програми надзвичайних заходів щодо стабілізації економіки України та виходу її з кризового стану» дії на території Української РСР деяких законодавчих актів Союзу РСР і Української РСР, постанов уряду СРСР» (4 липня), «Про заходи щодо скорочення бюджетного дефіциту в 1991 році» (5 липня). Цими постановами передбачалося, що основні бюджетоутворюючі податки — податок з обігу та податок на прибуток — мають зараховуватися виключно до бюджету України.
Ухвалені Верховною Радою закони «Про зовнішньоекономічну діяльність» (16 квітня 1991 року) та «Про митну справу в Української РСР» (25 червня 1991 року) передбачали самостійну участь українських суб’єктів підприємницької діяльності у міжнародному економічному обміні та запровадження національної системи захисту національної економіки.
Цими законодавчими актами та постановами про введення їх у дію створювався національний механізм організації та контролю зовнішньоекономічної діяльності, а митні органи Союзу РСР, розташовані на території Української РСР, переходили під юрисдикцію Української РСР, їхнє майно і фінансові ресурси — у власність Української РСР.
Таким чином, на основі Декларації про державний суверенітет України і за допомогою законів і постанов Верховної Ради України відбувалося реальне виокремлення української економіки у самостійний економічний організм, створювалася нормативна, організаційна та матеріальна база забезпечення політичної незалежності держави. Водночас обмежувалося або зовсім припинялося надходження коштів з України до союзного бюджету, що зменшувало спроможність Союзу РСР зберігати централізовану систему управління і прискорювало процес його дезінтеграції.
Величезне значення для розбудови української держави та утвердження ідеї її незалежності мала постанова Верховної Ради України від 30 липня 1990 року «Про проходження строкової військової служби громадянами Української РСР та використання працівників правоохоронних органів республіки за її межами». У постанові передбачалося: «Вирішити питання про переведення до 1 грудня 1990 року громадян Української РСР, які проходять строкову військову службу, в Україну... і, починаючи з осені 1990 року, здійснювати призов на строкову військову службу, як правило, до військових частин, які дислокуються на території України». В практичному плані це означало, що Україна перебрала на себе юрисдикцію у комплектування збройних сил на своїй території і що до військових частин, дислокованих в Україні, мають призиватися переважно громадяни України. Згодом відповідно до закону від 24 жовтня 1990 р. «Про зміни та доповнення Конституції (Основного Закону) Української РСР», з її статей 29 і 30 було вилучено будь-які згадки про збройні сили СРСР та регламентацію питань безпеки та охорони Конституцією та законами СРСР. Нова редакція цих статей передбачала, що як «порядок проходження військової служби громадянами Української РСР», так і «обов’язки державних органів, громадських організації, службових осіб і громадян щодо забезпечення безпеки країни та зміцнення її обороноспроможності визначається законодавством Української РСР». Тим самим в Україні було створено конституційне підѓрунтя для формування власних збройних сил.
Зазначеним законом у Конституцію УРСР були внесені кардинальні зміни, що стосувалися прокурорського нагляду. Відповідно до Конституції СРСР і ст.ст. 162—165 Конституції УРСР такий нагляд здійснювався генеральним прокурором СРСР, який призначав прокурора УРСР і прокурорів областей. Вони здійснювали свої повноваження незалежно від будь-яких місцевих органів, підпорядковуючись тільки генеральному прокурору СРСР.
В новій редакції ст.162 Конституції УРСР встановлювала, що найвищий нагляд за точним і однаковим виконанням законів на території України здійснюється генеральним прокурором Української РСР і підлеглими йому прокурорами. У ст.ст. 163—165 було визначено, що генеральний прокурор УРСР призначається Верховною Радою УРСР, відповідальний перед нею і тільки їй підзвітний і що органи прокуратури у здійсненні своїх повноважень є незалежними і керуються Конституцією Української РСР та чинними законами. Отже, в Україні було створено власний інститут прокуратури, не підлеглий прокуратурі СРСР.
Відповідно до закону від 24 жовтня 1990 року на конституційному рівні відбулися суттєві зміни у статусі Ради Міністрів УРСР. Із статей 118, 120 та 122 Конституції були вилучені положення про те, що у своїй діяльності уряд України керується Конституцією, законами і рішенням органів СРСР. У квітні-червні 1991 року Верховна Рада ухвалила низку законів, спрямованих на удосконалення структури державного управління Української РСР. Відповідно до законів від 18 квітня та 13 травня 1991 року замість Ради Міністрів було утворено Кабінет Міністрів Української РСР у складі прем’єр-міністра, першого віце-прем’єр міністра, віце-прем’єра, державного секретаря Кабінету Міністрів, державних міністрів та міністрів та визначено перелік міністерств. Законом від 21 травня 1991 року відповідні зміни були внесені до Конституції Української РСР, стаття 115 якої встановила: «Кабінет Міністрів Української РСР є найвищим органом державного управління Української РСР».
Законом від 19 червня 1991 року «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» було уточнено компетенцію Верховної Ради як найвищого органу державної влади та компетенцію Кабінету Міністрів як найвищого органу державного управління. Тим самим було зроблено важливий крок в напрямку реалізації передбаченого Декларацією принципу розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову.
Знаковим у процесі українського законотворення було ухвалення Верховною Радою 5 липня 1991 року трьох законів: «Про заснування поста президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР», «Про президента Української РСР» та «Про вибори президента Української РСР».
Запровадження в систему органів державної влади України посади президента як найвищої посадової особи Української держави і глави виконавчої влади було покликане посилити владну вертикаль, зробити її більш ефективною і незалежною від союзного центру. Закон наділяв президента широкими повноваженнями, зараховував до його компетенції видання указів, обов’язкових для виконання на території Української РСР, визнавав за ним право «зупиняти дію рішень органів виконавчої влади Союзу РСР на території Української РСР, якщо вони суперечать Конституції Української РСР».
Президент України мав обиратися за принципом загального, рівного та прямого виборчого права при таємному голосуванні і ставав потужною фігурою в обороні суверенітету України, оскільки при виконанні своїх владних прерогатив міг спиратися на волевиявлення народу.
Отже, в Україні поступово, але послідовно та самостійно формувалася як власна правова система, так і система органів державної влади і управління суверенної держави.
Далі буде
