Міжнародна конференція «Роль вищих органів фінансового контролю в боротьбі з корупцією та шахрайством», яка нещодавно відбулася в Києві, безумовно, стала якщо не початком, то ефективним продовженням роботи уряду в сфері боротьби з корупцією й економічними злочинами.
Доповідь голови Рахункової палати України Валентина СИМОНЕНКА на цьому форумі мала великий резонанс. «День» публікує основні тези цього виступу.
Корупція існувала й існує при всіх формах правління та виявляється як на рівні владних структур, так і в усіх сферах життя суспільства. Це соціальне явище, яке в тій або іншій мірі притаманне більшості країн світу та має загальний характер, стає глобальною проблемою. Це відзначалося в резолюції VIII Конгресу ООН «Корупція у сфері державного управління» ще в 1990 році.
Однак досвід історичного розвитку свідчить, що найнебезпечніші форми злочинів у сфері фінансів відбуваються в країнах, які перебувають у процесі політичного, економічного та соціального становлення.
У такому перехідному періоді от уже 15 років живе українське суспільство. Еволюція цього процесу призвела до того, що в дослідженнях різних міжнародних організацій Україна дедалі частіше згадується як одна з найбільш корумпованих держав світу. За нашими ж оцінками, корупція сьогодні — це реальна загроза національній безпеці України.
Дослідження Рахункової палати України, що ґрунтуються на проведених нею експертизах, аналізах, перевірках, свідчать про те, що в нас затвердилися численні види «відносин», які не відповідають принципам конкурентної ринкової економіки та правовому суспільству. На практиці між чинним законодавством й економічною реальністю існують розриви. «Диктатура закону», як і раніше, виконується тільки в тій мірі, в якій вона політично, економічно зручна. Велика частина активного населення продовжує жити в «договірній» економіці, де працюють не згідно з законом або офіційними нормами, а у відповідності з домовленостями з тими, хто має реальну владу та можливості.
На наш погляд, головна проблема тут полягає в необхідності створення та підтримки в нашій державі соціально відповідального й орієнтованого на суспільні цілі механізму управління країною.
Сьогодні немає цілковитої ясності в тому, хто, за що та як несе відповідальність у вирішенні основних проблем соціально-економічного розвитку. Зберігається дублювання функцій органів виконавчої влади, діяльність яких характеризується слабкою відповідальністю, виконавчою дисципліною при реалізації вже прийнятих зобов’язань, законодавчих актів і рішень.
До цього необхідно додати постійні коливання економічного курсу, пошук чимраз нових способів досягнення нечітко сформульованих цілей.
На підтвердження зроблених висновків наведу висловлювання лауреата Нобелівської премії з економіки Дж. Тобіна: «На жаль, професійні радники з питань управління переходом посткомуністичних держав до ринкового капіталізму — економісти, фінансисти, керівники бізнесу, політики — сприяли появі помилкових очікувань. Поради давалися в одному напрямі: демонтуйте інструменти комуністичного контролю та регулювання, приватизуйте підприємства, стабілізуйте фінанси, приберіть із дороги уряди та спостерігайте, як ринкова економіка виросте з попелу. З’ясувалося, що не все так просто. У цій своїй ейфорії радники дуже часто забували, що економічна перемога у війні систем була досягнута не ідеологічно чистими режимами вільного ринку, а «змішаними економіками», в яких держава відігравала суттєву, а то й вирішальну роль. Вони також не брали до уваги, що вельми складні структури законів, інститутів і звичаїв, які століттями формувалися в капіталістичних країнах, суть — найважливіші засади сучасних ринкових систем».
Цитата хоч довга, але адекватна нашим реаліям. Ми вважаємо, що в цих конкретних умовах головним завданням Рахункової палати України у вирішенні всього комплексу проблем протидії корупції та шахрайству є необхідність забезпечити тотальний фінансовий контроль у всіх сферах і на всіх етапах бюджетного процесу, використання державних коштів і державного майна. Тільки такий підхід може дати суттєве звуження можливих незаконних і безконтрольних дій посадових осіб у ході витрачання державних фінансових ресурсів, управління державним майном; забезпечити максимальну прозорість у ході формування та використання державних коштів, своєчасне інформування громадськості та відповідних державних органів про нецільове й неефективне використання власності держави, а також неефективність управлінських рішень.
Вирішуючи поставлені завдання, Рахункова палата України, на наш погляд, досить ефективно взаємодіє з органами державної влади в двох напрямах — нормативно-правовому й організаційному.
В Україні, де-юре, система антикорупційного законодавства створена. Вона містить багато нормативно-правових актів: як базових для всіх сфер соціального життя, так і тих, предметом яких є певна галузь економіки або сфера суспільних відносин. Однак усі вони приймалися в різний час, різними органами, в деяких випадках — безсистемно, без належного наукового обґрунтування, внаслідок чого й виникають колізії та суперечності. З огляду на це, ми практично в кожному звіті за результатами проведеного аудиту вносимо пропозиції нашому парламенту та Кабінету Міністрів про необхідність більш зваженого підходу до цього питання та перегляду низки положень чинного вітчизняного антикорупційного законодавства відповідно до норм міжнародного права та введення в обов’язкову практику механізму антикорупційної експертизи правових актів і їхніх проектів.
Крім того, проведений нами аналіз нормативно-правової бази, з урахуванням результатів контрольних заходів, показав, що багато нормативно-правових актів спрямовані на боротьбу з наслідками корупції й тінізації економіки, а не з її причинами.
Серед основних причин, які не дають можливості вирішити проблему корупції, необхідно, на наш погляд, виділити насамперед наявність нечіткого, неузгодженого, суперечливого законодавства та підзаконних актів, що регулюють економічні відносини. У більшості випадків це створює благодатний грунт для здійснення корупційних дій як у відносинах усередині органів влади, так і між ними та підприємницьким середовищем, а також і всередині самого підприємницького середовища.
У нас, на жаль, відсутня єдина, законодавчо затверджена антикорупційна стратегія. Недосконала система оподаткування як фізичних, так і юридичних осіб підштовхує до тінізації економіки та корупційних дій. Фактично відсутня реальна політична воля в рішучій, усеосяжній боротьбі з корупцією. Багато що зводиться до декларацій, гасел і дрібних, несистемних дій із виявлення окремих випадків дачі хабарів. У суспільстві не культивується непримиренне ставлення до самої суті цього явища, до спокійного, існуючого вже на рівні менталітету, ставлення до корупції як до буденного та невідворотного в нашому житті.
На наш погляд, ці причини є системними. Тому вимагають комплексного рішення. Але існує одна, мало не найголовніша, основоположна — особистісний чинник. Десь він виявляється більше, десь — менше, залежно від історично й економічно усталених засад і звичаїв тієї або іншої країни.
У країнах із перехідною економікою особистісний чинник відіграє поки ще переважаючу роль у системі державного управління. Виявляється це в наданні посадовими особами пільг комерційним структурам із метою отримання особистої вигоди; у використанні службового становища для «перекачки» в комерційні структури бюджетних коштів із використанням для цього підставних осіб і родичів.
При цьому корупційні вияви на рівні органів державної влади «вимірюються» повноваженнями чиновника згідно з посадовою інструкцією про розпорядження державними ресурсами. Подібні можливості з’являються насамперед при «виході» на найбільш потенційно прибуткові корупційні послуги з обслуговування приватизації, ліцензування та квотування експортних операцій, бюджетних трансфертів у регіони, кредитування в банківській сфері, видачі державних субсидій і проведення державних закупівель.
Думаю, що саме в цьому природа інтегрованого феномену для країн із перехідною економікою. Тобто використання державних фінансів і майна як одного зі способів накопичення первинного капіталу держапаратом і наближеними до нього комерційними структурами.
Для вирішення цієї проблеми розроблено цілий комплекс загальнодержавних заходів, прийняті кілька законів, де передбачається підвищення професійних якостей державних службовців; розмежування функцій, уточнення області компетенції та зменшення сфери дії особистісного, суб’єктивного чинника; посилення внутрішнього фінансового контролю, який багато в чому перетворився на інструмент тиску на бізнес і громадян; підвищення ролі суспільного контролю за діяльністю державних службовців.
Безумовно, ця робота вкрай необхідна. Вирішення цієї проблеми ми бачимо у створенні та забезпеченні функціонування єдиної системи державного фінансово-економічного контролю як підсистеми державного управління. І конституційний, незалежний орган зовнішнього контролю повинен у цій системі відігравати основну роль.
Зважаючи на місце і роль вищих органів фінансового контролю, ми вважаємо, що головним завданням для нас повинен бути не пошук порушень загалом на тому чи іншому об’єкті (для цього є внутрішньовідомчий контроль), а виявлення характерних збоїв державного механізму при здійсненні загальнонаціональних програм, вирішення загальнодержавних проблем через ефективне використання всіх державних ресурсів. У цій справі необхідно знаходити основоположні, причиноутворюючі чинники, що обумовлюють порушення, колізії та нестиковки в національному законодавстві.
Важливим напрямом взаємодії Верховної Ради України та Рахункової палати є вдосконалення законодавства. Норми чинного Закону України «Про Рахункову палату» наділяють Рахункову палату повноваженнями, згідно з якими вона за дорученням Верховної Ради України проводить експертизу та дає висновки щодо різних законопроектів. Зокрема, з питань бюджетно-фінансової та грошово-кредитної сфери, тих або інших загальнодержавних програм. Це дуже важлива функція, особливо в період становлення єдиної системи державного фінансового контролю країни. У своїх пропозиціях парламенту ми показуємо своє бачення шляхів покращання фінансово-бюджетного та грошово-кредитного законодавства, акцентуючи увагу на конкретних пропозиціях із коригування законодавства в питаннях боротьби з корупцією та шахрайством.
Новим позитивним імпульсом у цій роботі стало рішення голови Верховної Ради України О. О. Мороза, нещодавно схвалене парламентом, про те, щоб звіти Рахункової палати за результатами контрольних заходів, у ході яких були розкриті суттєві порушення законодавства та прорахунки в управлінні ресурсами, пропозиції з коригування законодавчого поля розглядалися на засіданнях профільних комітетів Верховної Ради України, а найактуальніші з них — на засіданнях парламенту України з обов’язковим заслуховуванням керівників міністерств і відомств, на яких були здійснені контрольні заходи. На нашу думку, це має підвищити результативність, ефективність роботи і, звісна річ, нашу відповідальність.
Складовою частиною реалізації висновків і пропозицій за результатами проведених аудитів є тісна взаємодія з правоохоронними органами. І від того, якою буде реакція на матеріали Рахункової палати, залежить оперативність відшкодування збитків державі, припинення корупційних діянь, розкрадання та відмивання брудних грошей, а також виконання інших висновків контрольного органу після тієї або іншої перевірки.
Згідно з Законом України «Про Рахункову палату», нам надане право в разі виявлення під час контрольно-аналітичних заходів фактів привласнення грошей і матеріальних цінностей, інших зловживань передавати матеріали перевірок, експертиз і обстежень до правоохоронних органів.
Тільки в 2006 році на адресу Генеральної прокуратури України було спрямовано 33 матеріали за підсумками контрольно-аналітичних заходів. У цих матеріалах більшість із виявлених правопорушень мала явно корупційний характер. Це стосується аудитів використання коштів державного бюджету України на поповнення матеріальних цінностей державного матеріального резерву; на будівництво житла для військовослужбовців; аудиту Міноборони України з питань використання бюджетних коштів і розпорядження нерухомим майном; аудиту ефективності використання коштів державного бюджету України, виділених Міністерству охорони здоров’я України на централізовану закупівлю обладнання, виробів медичного призначення, автомобілів швидкої допомоги тощо. Реакція, безумовно, є.
Але водночас нерідко відправлені нами матеріали ховалися в надрах цих органів або ми отримували суто формальні відповіді. Для усунення такої ситуації та більш жорсткого контролю з боку Рахункової палати за реалізацією відправлених матеріалів укладена угода та прийнято відповідний порядок взаємодії між Генеральною прокуратурою України, Міністерством внутрішніх справ, Службою безпеки та Рахунковою палатою, що регулює напрям і розгляд матеріалів перевірок про виявлені правопорушення.
Прийняття цього документа дещо покращило ситуацію з результативністю виконання. Однак не вирішило питання докорінно. Ми переконані, що це питання повинне бути вирішене законодавчим шляхом. Законом, а не підзаконними актами. Тільки такий підхід може забезпечити невідворотність покарань за вияв корупційних дій, дозволить повною мірою реалізувати висновки Рахункової палати. Ми повинні зламати стереотип нашого буття, коли корупція в країні є, а корупціонерів немає.
І в цьому насамперед нам повинна допомогти, якщо так можна висловитися, тотальна гласність, прозорість усіх етапів здійснення контрольних заходів, створення таким чином перелому в суспільній свідомості в бік непримиренності ставлення до всіх виявів корупції.
Для досягнення цієї мети дуже важливо зробити правильний вибір методів роботи вищими органами фінансового контролю для запобігання та виявлення шахрайства та корупції. Про важливість саме такого вибору образно писав відомий англійський мислитель XVI століття Френсіс Бекон: «Кульгавий каліка, який іде по правильній дорозі, може обігнати рисака, якщо той біжить неправильним шляхом. Навіть більше того — чим швидше біжить рисак, збившись зі шляху, тим дальше залишить його за собою каліка».
