Свої рецепти виходу з владної кризи, що загрожує затягнутися на невизначений час, в інтерв'ю «Дню» пропонує доктор юридичних наук, представник Президента України в Конституційному Суді України Володимир ШАПОВАЛ. Утім, у нашій бесіді він виступає перш за все як експерт, відомий фахівець з конституційного права.
— Сакраментальні запитання: хто винен у черговому загостренні взаємин гілок влади, і що робити?
— Думаю, справді можна говорити про конституційну кризу, яка стимулює певні кризові явища в суспільному розвитку загалом. Недосконалий, з юридичної точки зору, багатозначний текст оновленої Конституції дозволяє різні його тлумачення, тим самим провокуючи опонентів на протистояння. Очевидно, що внесені до Основного Закону зміни були спрямовані на вирішення різних політичних завдань. Зокрема, не просто обмежити повноваження Президента, а й обмежити повноваження конкретного Президента. До того ж, проблема недосконалості тексту Конституції накладається на суспільно-політичні проблеми, які ми сьогодні маємо.
— У Президента своє бачення виходу з цієї кризи. Парламент, зокрема спікер, також, як бачимо, не поспішає «поступатися принципами». Виходить — глухий кут?
— До речі, я заперечую одному з політиків, який сказав, що 250 депутатів, які голосували за відставку уряду, — це не парламент. Якщо рішення ухвалюється належною більшістю голосів депутатів — це парламентське рішення. Інша справа, наскільки воно юридично вивірене... Мені здається, що в нашому випадку наявність у парламенті більшості, яка стоїть на позиціях, відмінних від позицій, що їх формулюють уряд або Президент, — це якраз і є головна причина того, що відбувається. Йдеться про фактично антиурядову більшість, або антипрезидентську, оскільки, судячи з риторики її представників, вони не сприймають певних дій Президента. Цей вузол теоретично може бути розв'язаний парламентськими виборами, які відбудуться в кінці березня, хоча — чого можна очікувати від цих виборів? Напевне, знову ж таки, створення «картатого» парламенту, в якому в муках народжуватиметься коаліційна більшість. Навряд чи це бажана діалектика нашого сусп ільного і політичного розвитку.
— Сьогодні дискутується також ймовірність розпуску наступного парламенту...
— Конституція України у новій редакції справді передбачає розширення можливостей Президента стосовно дострокового припинення повноважень Верховної Ради. Відповідно до 90-ї статті — однієї з тих, що були реформовані, Президент має право припинити повноваження ВР, якщо впродовж 60 днів після відставки уряду не буде сформовано новий персональний склад Кабінету Міністрів. Це цікава норма. Для мене, як для юриста, виникає проблема: як треба читати «після відставки Кабінету Міністрів»? Чи підпадає під це формулювання ситуація, коли, згідно з чинною Конституцією, уряд складе повноваження перед новообраною Верховною Радою? Чи в цьому приписі йдеться лише про відставку Кабміну в зв'язку із, скажімо, вираженням йому парламентом недовіри? Світова практика свідчить, що об'єктивна витребуваність права президента розпустити парламент виникає і тоді, коли обрано новий склад парламенту, парламент формує новий уряд (але при цьому відсутня політично монолітна парламентська більшість), і коли метою президента може бути «підштовхнути» парламент до пришвидшення формування уряду. Наша Конституція у цій частині, я б сказав, достатньо невиразна, — якби тільки у цій частині!.. Якби було зафіксовано однозначно — «впродовж 60 днів після відставки і після складення повноважень Кабінетом Міністрів перед новообраною Верховною Радою», — це було б юридично чисто.
Ще одна достатньо проблемна, як на мене, підстава розпуску Верховної Ради, — це коли у парламенті впродовж одного місяця не сформовано коаліцію так званих депутатських фракцій (мабуть, все ж таки парламентських фракцій, а не депутатських) відповідно до статті 83-ї Конституції. Але як визначити факт формування коаліції «депутатських фракцій»? Хотів би процитувати положення згадуваної ст.83- ї: «У Верховній Раді України за результатами виборів на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій».
Хто визначатиме, чи було при формуванні коаліції узгодження політичних позицій? З одного боку, це нібито має вирішувати сама коаліція. З іншого — Президент може сказати: «Ні, шановні! Я не бачу тут узгодження ваших політичних позицій і тому не сприйматиму ваших відповідних пропозицій». На мій погляд, у тексті Конституції є, так би мовити, зайві слова, які стимулюють мислення у подібному напрямку. І це є чинником, який може дестабілізувати роботу як уряду, так і парламенту... При цьому дехто стверджує, що Президент уповноважений сам запропонувати на посаду прем’єра іншу кандидатуру — замість тієї, яку висуватиме парламентська коаліція. Оці всі, так би мовити, знахідки авторів конституційних змін стосовно парламентської коаліції провокують абсолютно невиправдані складнощі. Наскільки я знаю, немає жодної іншої конституції, де б подібні формули були виписані. Утворення коаліції або однопартійної більшості в парламенті — це питання не юридичні. Це питання конкретної політичної практики. Проблемним є ще один конституційний припис, за яким коаліція так званих депутатських фракцій за певних умов припиняє свою діяльність. У мене виникає питання: а що може свідчити про припинення діяльності коаліції? Можливо, відмова голосувати на підтримку законопроектів, що їх пропонуватиме уряд? Чи небажання підтримати запропонований урядом проект державного бюджету чи зміни до нього? Або просто провал якогось ініційованого урядом процедурного голосування... Відповідь на зазначене питання є важливою хоча б через те, що з припиненням діяльності парламентської коаліції пов’язана можливість розпуску Верховної Ради.
І поки що я не відчуваю, щоб велася реальна робота по врегулюванню всіх цих питань. Чи може знову виникне ситуація, коли в останній момент цей кострубатий, даруйте, текст Конституції буде доповнено такими ж кострубатими регламентними приписами, які ще більше все заплутають? До того ж, не можна виключати можливість, за якої приписами парламентського регламенту спробують коригувати відповідні конституційні положення, змінювати їх сенс. Потрібна системна, продумана робота, якої бракувало при розробці, а особливо — при прийнятті конституційних змін.
Учасникам дискусії на тему, чи уповноважений Президент розпустити новообрану Верховну Раду, раджу уважно читати Конституцію: там є певні застереження. Скажімо, стосовно того, що повноваження Верховної Ради України, обраної на позачергових виборах, тобто проведених після розпуску, не можуть бути припинені впродовж одного року з дня її обрання. Або стосовно того, що повноваження Верховної Ради взагалі не можуть бути достроково припинені Президентом в останні шість місяців строку повноважень парламенту або самого Президента. Характерно, що подібних застережень в Конституції України найбільше порівняно з іншими основними законами, — я це питання спеціально досліджував. Інші, як правило, обмежуються одним застереженням — стосовно того, що президент не може розпустити парламент упродовж шести останніх місяців строку своїх повноважень.
— Певне, депутати-автори цих застережень намагалися максимально себе убезпечити...
— На мій погляд, це спосіб виглядає як юридичний садомазохизм, — краще, все ж таки, подібні проблеми вирішувати суто політичним шляхом... Отже, якщо впродовж місяця з дня відкриття першого засідання новообраного складу Верховної Ради або з дня припинення діяльності коаліції «депутатських фракцій» не буде створено відповідну коаліцію (вперше або «нову»), Президент може розпустити парламент. Але я думаю, що, відчувши небезпеку, якусь коаліцію, хоча б тимчасову, хоча б штучну, в останній день депутати таки утворять. Інстинкт самозбереження спрацює. Що ж стосується другої підстави розпуску — несформування уряду в 60-денний строк, то тут усе складніше. Тут є ще один «підводний камінь». Давайте змоделюємо ситуацію наступним чином: Президент, який уповноважений пропонувати Верховній Раді кандидатури на посади міністрів оборони та закордонних справ, уявімо, пропонує такі кандидатури, які з тих чи інших причин для парламенту (тобто парламентської більшості) неприйнятні. Рада цих кандидатів не призначає. Він пропонує інші — з таким же результатом. Зрештою, у Верховної Ради буде вибір: або погодитися із пропозицією Президента, або ж обстоювати свої позиції до кінця. Внаслідок чого персональний склад уряду у визначений строк не буде сформовано, і Президент отримає можливість реалізувати своє право на розпуск парламенту. Можливо це? Можливо. До речі, цей механізм дозволяє Президенту провокувати владний конфлікт, пропонуючи Верховній Раді неприйнятні для більшості кандидатури. Це також означає, що Президент у відповідний спосіб об’єктивно набуває неформальної можливості впливати на весь процес формування персонального складу Кабінету Міністрів, і з ним необхідно, по суті, домовлятися. З іншого боку — може виникнути і така парадоксальна ситуація: парламент нібито, з огляду на оцінки деяких експертів, уповноважений звільняти з посади окремо узятого міністра. На мою думку, таких повноважень Верховна Рада не має, — пункт 12-й частини 1-ї статті 85-ї Конституції треба читати дещо по-іншому. Але якщо вважати, що парламент такі повноваження має (саме такою є позиція депутатів, які проголосували за відому постанову про звільнення двох міністрів), то може вийти таке: сформували уряд, «продавив», так би мовити, Президент кандидатури на посади міністрів оборони і закордонних справ, а через певний час Верховна Рада, посилаючись на наявність у неї начебто таких повноважень, звільняє того й іншого з посади. І що ж далі? У Президента вже немає права за визначених умов розпустити парламент, адже йдеться не про формування усього складу уряду, а про призначення окремих його членів. Тобто спочатку депутати нібито погодились із Президентом, а потім чи не одразу вчинили по-своєму. Що це означає? Це означає, що Президент, з огляду на ймовірність такої перспективи, може використовувати своє право пропонувати кандидатури на посади двох названих міністрів виключно з метою створення умов для розпуску Верховної Ради. Це абсурд, який не може виникати за логікою «нормального» конституційного регулювання. Висновок можете зробити самі.
— Ви вважаєте зміну моделі влади в Україні передчасною?
— Посилення засад парламентаризму в нашій країні — це нормальний процес, хоча й не беззаперечний з огляду на характер вітчизняних політичних партій. Але дуже важливо, щоб усі ці кострубатості, про які йшлося, було усунуто. Тому, очевидно, необхідно ще раз, як мінімум (якщо руки не дійдуть до комплексної конституційної реформи, яка зачепила б не тільки виконавчу, а насамперед судову владу), звернутися до змісту закону № 2222. І спокійно, із залученням експертів, у тому числі і, як говорив відомий герой Ільфа і Петрова, з «конкуруючих фірм», зайнятися усуненням усіх суперечностей.
Важливим є й те, що сьогодні у нас утворилася своєрідна «конституційна діра»: норми, які передбачали порядок формування уряду в попередній редакції Конституції, на цей момент скасовані. А норми стосовно формування коаліції «депутатських фракцій» і на її основі уряду, як відомо, почнуть діяти після парламентських виборів і, відповідно, можуть бути реалізовані в кращому випадку в кінці квітня — в травні. Саме згадувана коаліція пропонуватиме Президентові кандидатуру на посаду прем’єр-міністра, тобто лише вона може «запустити в дію» механізм формування уряду. Виходить, сьогодні посада прем’єр-міністра, в разі її вакантності, не може бути заміщена. Разом із тим, якби Верховна Рада відправила Кабінет Міністрів у відставку у легітимний спосіб, з дотриманням належної процедури (тобто згідно статті 87-ї Конституції, а не постановою на підставі пункту 12-го частини 1 статті 85-ї, як вона це зробила), то нинішній склад уряду працював би й далі, оскільки Конституцією передбачається функціонування відправленого у відставку уряду до формування його нового складу. Усі міністри залишалися б міністрами («виконуючий обов’язки» — це пострадянський евфемізм), але з дещо іншим рівнем легітимності. Це був би так званий робочий, або «технічний» уряд, який виконує лише певні управлінські функції і не може ініціювати законопроекти, укладати міжурядові угоди тощо. Іншими словами, наша країна впродовж двох-трьох місяців житиме в умовах відсутності конституційного механізму формування уряду. Чесно кажучи, мені невідомі приклади зі світової політичної історії подібних «дір» у конституційному регулюванні.
— Чи позначається ця ситуація, на вашу думку, зокрема на зовнішньоекономічних стосунках нашої держави?
— Вона здатна стати однією з козирних карт, яка при нагоді може з’явитись, як кажуть, з рукава візаві української сторони... Тобто ми спочатку самі собі створюємо труднощі, а потім героїчно намагаємось їх подолати. Це справді виглядає як анекдот...
— Ваш прогноз щодо тривалості цієї конституційної кризи?
— Кажуть, якщо від грипу інтенсивно лікуватися, він мине за сім днів, якщо не лікуватися медикаментами, але пити чай із малиною тощо — то за тиждень... Я, як громадянин, не бачу в учасників цього протистояння схильності до ведення на цій стадії перемовин. Мабуть, кожен із них вважає, що будь-які поступки з його боку під час виборчої кампанії можуть спричинитися до програшу, що вияв готовності до пошуків компромісу зіпсує імідж його політичної сили... Можливо, це об’єктивно той випадок, коли впродовж часу, що лишився до виборів, треба, образно кажучи, сидіти вдома, пити чай з малиновим варенням, читати цікаві книжки, — і до кінця весни «хвороба» мине...
— Тоді ви зараз як оптиміст виступаєте: дехто прогнозує, що «хвороба» не мине не лише до кінця весни, але й до осені...
— Усе залежатиме значною мірою від результатів виборів. Хоча вже зараз майже очевидно, що в наступній Верховній Раді не буде домінуючої політичної сили, яка б могла самотужки утворити більшість. Тому там, знову ж таки, потрібно буде домовлятися. Якими будуть ці домовленості? Якщо кон’юнктурними, то урядово-парламентські кризи виникатимуть неминуче й часто. До речі, це така, хотілося б зазначити, іманентна якість парламентської форми правління, до якої ми нібито еволюціонуємо: в парламентах тих держав, де немає збалансованої партійної системи та її необхідних складових (якими є, наприклад, консерватори і лейбористи у Великій Британії, соціал-демократи і християнські демократи у ФРН) і не діє так званий принцип маятника (коли при владі фактично почергово то ті, то інші), утворення коаліцій — надскладний процес. І уряди там часом змінюються двічі-тричі на рік. Згадаємо Італію другої половини минулого століття... Мабуть, нас також це чекає, — навряд чи в Україні у найближчій перспективі діятимуть ефективні, авторитетні політичні партії. Як свідчить досвід інших країн, «класична» біполярна партійна система у нас буде створена не скоро. І це, можливо, по-своєму добре, адже існування в режимі «стихійної» багатопартійності змушуватиме наших політиків вчитися реально домовлятися.
— Ваша оцінка ситуації із Конституційним Судом України?
— Якщо Конституційний Суд не потрібен, треба змінити Конституцію і створити, скажімо, Конституційну раду — як у Франції. З певними дорадчими повноваженнями — до речі, авторитетний дуже орган. Можливо, це шлях. Але поки що існування Конституційного Суду у нас передбачено Основним Законом... Стосовно нинішньої ситуації із КС я — обережний оптиміст. Думаю, політики рухатимуться до певної межі, поки не зрозуміють, що далі, власне кажучи, вже нема куди. Мені, знову ж таки, невідомі подібні випадки: виникають певні проблеми із формуванням, функціонуванням конституційних судів, але щоб криза так затяглася... Сподіваюсь, все ж таки, що після виборів це питання вирішиться.
На мою думку, яку я вже висловлював, Конституційний Суд став заручником одного свого повноваження, до речі, унікального у світовій практиці, — права перевіряти на відповідність окремим вимогам Конституції законопроекти про внесення змін до Конституції, причому висновки КС з цього приводу є обов’язковими для Верховної Ради. Тобто КС перетворено на активного співавтора конституційних змін, що є небезпечним передусім для самого суду. Я свого часу був категорично проти цього й закликав до звуженого трактування відповідного повноваження КС. Якби Конституційний Суд України, як і переважна більшість конституційних судів інших держав, замість цього розглядав, наприклад, конституційні скарги громадян, це було б не лише правильно, але й відображало би приписи Конституції про те, що людина, її честь і гідність є найвищою соціальною цінністю. Тоді Конституційний Суд не був би політичним інструментом, який бере безпосередню участь у «розводках», вибачте за вживання аж ніяк не юридичної термінології, головних дійових осіб на українській політичній сцені.
— Які перспективи має, на вашу думку, ідея проведення референдуму з питань конституційної реформи?
— Перспективи, очевидно, є. По-перше, є рішення Конституційного Суду, в якому прямо йдеться про те, що нова Конституція України може бути прийнята на всеукраїнському референдумі. По- друге, є відповідний закон, який було застосовано шість років тому, і який до сьогодні не скасований. Але є одна проблема, яка формально не є проблемою для юристів, хоча має ключове значення. Переконаний, що будь-який референдум тоді буде відповідним та ефективним, коли він об’єднає, а не роз’єднає людей. А також тоді, коли у його ініціаторів є певні гарантії того, що рішення, яке вони пропонують, буде схвалено. Інакше це виглядатиме як розхитування ситуації і самокомпрометація. Тому винесенню на референдум нової редакції Конституції чи нової Конституції України повинно передувати досягнення певних політичних домовленостей. Тобто сьогодні юридичний шлях до комплексної конституційної реформи відкрито, але необхідно відкрити ще й політичний шлях. Можна створювати робочі групи і конституційні комісії, але їх діяльність матиме сенс лише тоді, коли вони розроблять і попередньо схвалять проект, який може бути потім підтриманий різними політичними силами і, згідно статті 72-й Конституції, за народною ініціативою буде винесений на референдум. І це не повинні бути комісії при Президентові або Верховній Раді, адже інакше логічно виникне питання, чи уповноважені ці органи у відповідний спосіб займатися конституційним процесом. Отже, потрібен широкий суспільний діалог задля усвідомлення необхідності саме тих змін, які пропонуватимуться. Цю роботу можна починати вже сьогодні.
