21 вересня поточного року на пленарному засіданні Верховної Ради України виконуючим обов'язки міністра фінансів України Віктором Пинзеником був представлений проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2006 рік». Законопроектом передбачено, що загальний ресурс, який буде спрямовано в 2006 році на потреби оборони та пенсійне забезпечення військовослужбовців Збройних Сил України, може становити майже 14,8 млрд. грн., або 2,9% ВВП. На перший погляд, цифра вражаюча, і як коментують представники ЗСУ, це найбільший оборонний бюджет за 14 років.
Нібито все умотивовано. Але експертний аналіз показує, що бажане видається за дійсне. Насправді подається викривлена інформація, щодо реального фінансового забезпечення стану, Збройних Сил України у наступному році. Так, Україна ніколи не виділяла 2,9% ВВП на оборону. Але чи дійсно ці задекларовані мільярди підуть на фінансування оборонних програм у 2006 році? Тоді з якою метою це робиться ? Це незнання предметa, чи це відвертий популізм? Давайте розберемося.
По-перше, насамперед, від суми 14,8 млрд. грн. потрібно відняти суму пенсійного забезпечення військовослужбовців, яке становить 6,057 млрд. грн. Тому, що дані видатки відносяться до загальнодержавних соціальних виплат, не мають ніякого відношення до оборони та не можуть здійснювати ніякого впливу на фінансування самих Збройних Сил України. Саме тому до 2005 року дані видатки по класифікації не відносились до Міністерства Оборони України. Не передбачено їх віднесення до Міноборони і за класифікацією бюджетних видатків 00Н. Люди, які працювали в будь-якій галузі, йдуть на пенсію. То хіба відносять пенсійні видатки по кожній категорії пенсіонерів на видатки по їх колишніх галузях чи міністерствах? То навіщо їх відносити до видатків на оборону? Можливо, щоб створити ілюзію?
По-друге, разом із видатками на пенсію, тобто 6,057 млрд. грн. необхідно відняти ще 2 млрд. грн., що визначені в статті 82. Тому, що нею передбачено спочатку отримати 2 млрд. грн. від реалізації надлишкового озброєння, іншого майна Збройних Сил, надходження від НАК «Нафтогаз України» в рахунок погашення боргів перед Міноборони за передане військове майно, а також надходжень від Секретаріату 00Н за участь українського контингенту Збройних Сил України в миротворчих операціях. Надходження даних сум заплановано понад обсяги, визначені додатком №1 до цього закону із зарахуванням їх до загального фонду держбюджету. І лише потім, кошти спрямовуються, у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку, виключно на потреби Збройних Сил України.
Тобто цих 2 млрд. грн. може і не надійти до держбюджету, або надійти лише в кінці року. І що то за новизна, коли власні надходження Міноборони відносять до загального фонду і показують, руйнуючи існуючий порядок, що Міноборони додатково виділено 2 млрд. грн.?
Свого часу урядом у Міноборони була створена система господарської і економічної діяльності, яка мала відповідну нормативно-правову базу, що складалася з чотирьох законів України, чотирьох указів Президента України, 12 постанов та двох розпоряджень Кабінету Міністрів України, двох міжвідомчих актів, та восьми відомчих актів. Дану систему можна було удосконалювати або замінити на кращу, а не призупиняти її дію, руйнувати, та запроваджувати нелогічні «сурогати». Так, у даному випадку статтею 6 чинного Закону «Про правовий режим майна у Збройних Силах України» передбачено, що «кошти, одержані від реалізації військового майна, зараховуються до державного бюджету України та використовуються виключно на потреби оборони, відповідно до кошторису Міністерства оборони України». Дана система функціонувала під жорстким контролем Рахункової палати України, комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Мінфіну та інших державних інституцій.
Видатки мали постійне бюджетне призначення і відповідно до законів відносились до джерел спеціального фонду. А на кінець бюджетного періоду державне казначейство зберігало залишки коштів на рахунках спеціального фонду для покриття відповідних витрат Міноборони у наступному бюджетному періоді. Це унеможливлювало ризики на початку кожного наступного року, пов'язані із призупиненням фінансування у випадку не своєчасного прийняття закону про держбюджет чи з інших причин.
Крім того, у теперішній редакції проекту закону кошти, тобто вказанi 2 млрд. грн., будуть зараховуватись лише після виконання планових призначень. Для цього Міноборони потрібно «заробити» спочатку суму близько 700 млн. грн., що само по собі є проблематичним.
По перше, ця сума може бути не виконана, а по друге, реальне її перевиконання може бути лише в кінці року, що теж породжує цілу низку ризиків. Як виконувати закон «Про державне оборонне замовлення», коли відсутні реалії фінансування? Як у таких умовах виконавці державного оборонного замовлення та постачальники продукції протягом року будуть укладати контракти з Міноборони? Адже це ризик як для виконавців, що їх роботи та послуги можуть бути не оплачені, так і для самого Міноборони, якому можуть бути виставлені претензії та штрафні санкції як боржнику. Отриману суму в кінці року в обсязі 2 млрд. грн. Міноборони практично не освоїть. А в зв'язку з тим, що дані кошти віднесені до загального фонду, а не до спеціального, то після закінчення бюджетного періоду Державне казначейство України закриє рахунки і залишки коштів Міноборони не зможе використати. Кошти в обсязі 2 млрд. грн. по своїй суті є позабалансовими, з'явились вони тоді, коли вже було складено баланс держбюджету на 2006 рік. Ця стаття буде вилучена, оскільки вона суперечить статті 95 Конституції України.
Кошти від НАК «Нафтогаз України» теж мають бути повернуті до Міноборони по спеціальному фонду, оскільки ця стаття відноситься до реалізації надлишкового військового майна . Згідно з прийнятим рішенням Кабінету Міністрів України, Міноборони, вже більше як 6 років безвідсотково по суті кредитує комерційну компанію НАК «Нафтогаз України» на 275 млн. дол. США. Але до сьогоднішнього дня борги Міністерству оборони України НАК «Нафтогаз України» в повному обсязі так і не повернув.
Що стосується надходження коштів від секретаріату ООН за участь українського контингенту, то ці видатки мають постійне бюджетне призначення і повинні відноситися до спеціального фонду. Адже саме Збройні Сили України виконують миротворчу діяльність, несуть витрати і за це логічно мали б отримувати кошти від 00Н в порядку, який діяв раніше. До речі, п.19., ст.12. законопроекту саме до спеціального фонду Міністерства внутрішніх справ України відносяться надходження від секретаріату ООН за участь їх контингенту в миротворчих операціях. Чому тоді така «дискримінація» стосовно Міноборони? Чому порушуються єдині принципи бюджетної системи України?
Таким чином, із «пропагандистської»» суми 14.8 млрд. грн., мінус 8.057млрд. грн. і мінус 1 млрд. грн. по спеціальному фонду, який збройні сили мають ще заробити самі для себе, залишається сума 5,68 млрд. грн. по загальному фонду для Міноборони. Навіть загальнодержавну програму «Створення та закупівля літака АН-70» заплановано профінансувати за рахунок коштів спеціального фонду Міноборони у обсязі 179 млн. грн.
Погоджуючись із в. о. міністра фінансів України В. Пинзеником, що загальний фонд державного бюджету є основою виконання всіх програм, сума в 5,68 млрд. грн. не є зовсім об'єктивною, тому, що до доходів загального фонду Міноборони, про що говорилось вище, включені суми коштів, які до 2005 року відносились до спеціального фонду. Це надходження коштів від реалізації військового майна, надходження від секретаріату 00Н, борги НАК «Нафтогаз України».
Тобто з 5,68 млрд. грн. необхідно відняти іще суму 0,7 млрд. грн., які включені ст. 2 до доходів загального фонду Держбюджету і залишиться сума 4,98 млрд. грн. Але і це не кінцева цифра з якої можна буде фінансувати оборонні програми у 2006 році, тому що спочатку потрібно розрахуватись за борги із кредиторами, а вже потім здійснювати поточне фінансування.
За даними Рахункової палати України кредиторська заборгованість Міноборони станом на 01.07.05 р., становила 336 млн. грн., і до кінця поточного року у зв'язку із зростанням цін виробників заборгованість збільшиться. Раніше законами про Держбюджет передбачалося додаткове джерело на погашення кредиторської заборгованості. В проекті Держбюджету на 2006 рік таке джерело не передбачене, тому від суми в 4.98 млрд. грн. необхідно буде відняти і ще суму у 336 млн. грн. яка піде на погашення боргів.
Не передбачено в проекті Держбюджету джерело на сплату земельного податку. Землі оборони до 2005 року були звільнені від сплати цього податку, тобто крім 336 млн. грн. боргів необхідно зняти і ще 200 млн. грн., для сплати земельного податку і тоді отримаємо суму 4,44 млрд. грн.
Таким чином, на 2006 рік бюджет Міноборони по загальному фонду реально буде в обсязі 4,44 млрд. грн., що дорівнює номінальній величині аналогічних видатків, які були здійснені у 2004 році.
Але величина ВВП у 2004 році становила 344,8 млрд. грн., а у 2006 планується 512,5 млрд. грн., що на 167.8 млрд. грн. більше.
Тобто фактично із «пропагандистських» 14,8 млрд. грн. залишається 4,44 млрд. грн. Але купівельна спроможність 4,44 млрд. грн. в 2006 році буде значно нижча за купівельну спроможність аналогічної суми 2004 року.
Зрозуміло, що реальні показники видатків на оборону будуть відрізнятись від номінальних на величину зростання цін. Прогнозними показниками, які лягли в основу проекту Держбюджету, передбачено:
Індекс споживчих цін у середньому до попереднього року у 2005 році 113,1%, у 2006 році 111,4%, а індекс цін виробників у 2005 році 117,5% у 2006 році 113,2 %. Тобто ціни у 2006 році прогнозуються вищими за ціни 2004 року відповідно на 26% і 33%, а це означає, що товари, продукція, роботи і послуги для Міноборони фактично будуть дорожчими на 26% і 33%.
Для коректності співставних видатків на Міноборони, крім індексу інфляції необхідно врахувати інші фактори, які за рахунок текстових статей, передбачених у держбюджеті 2004 року, давали реальну можливість частково компенсувати дефіцит оборонних видатків. Так передбачався механізм не грошових форм розрахунків (товарне кредитування) за отриману техніку та озброєння, та інші послуги військового призначення, обмін військового майна на житло, погашення кредиторської заборгованості, через застосування недоїмки платежів до держбюджету та інше. В держбюджеті 2006 дані статті відсутні. Тобто всі видатки тепер прийдеться здійснювати за рахунок і так вкрай обмежених призначень 2006 року.
Таким чином, якщо умовно привести оборонні ресурси до бази 2004 року в порівняльних показниках, то в 2004 році було 1,28% від ВВП, в 2005 році очікується 0,92 % від ВВП і в 2006 році планується 0,72% ВВП по загальному фонду Міноборони. Що стосується частки видатків Міноборони від загальної суми видатків Держбюджету по загальному фонду, який показує реалістичність видатків та спроможність держави їх забезпечити, то в 2004 році частка становила 7,5%, а «приведені» показники в 2005 році — 4,5%, і в 2006 році — 3,6%.
Що ж це за така тенденція до «зростання»? Звичайно, те що Збройним Силам України самим приходиться заробляти кошти, пов'язано з сучасним економічним станом країни, і це не є оптимальним варіантом забезпеченням їх утримання та розвитку. Але поки що держава не в змозі в повному обсязі забезпечити оборонні потреби, цей «хрест» ЗС прийдеться ще якийсь час нести. Звичайно, в майбутньому держава відмовиться від такої практики, але зробить це тоді, коли буде реальна економічна можливість профінансувати оборонні потреби в необхідному обсязі. А поки що «проспали» бюджетне планування, яке є постійно діючим бюджетним процесом.
Ще в травні поточного року, під час парламентських слухань, у своєму виступі, я звертав увагу уряду на те, що виникне ускладнення з Держбюджетом Міноборони в 2005 і 2006 роках. Однією із причин стало те, що новим урядом була відмінена постанова Кабінету Міністрів України від 04.02.2004 року «Про прогнозні показники видатків із загального фонду державного бюджету на потреби оборони на період 2015 року.» Даною постановою були затверджені прогнозні показники, у тому числі на потреби Міноборони із загального фонду до 2015 року . Так, у 2005 році така величина була визначена в обсязі 1,87% від ВВП, а в 2006 році 2% від ВВП. І все це було зроблено на методологічній базі 2004 року, тобто без маніпуляцій, які мають місце сьогодні, пов'язаних з видатками на пенсійне забезпечення військовослужбовців ЗС та перенесенням статей доходів та видатків із спеціального до загального фондів Держбюджету.
Така наука, як оборонна економіка, показує закономірність: коли 75% оборонних видатків використовується на утримання ЗС, то це «бюджет проїдання». При такому бюджеті не можливо забезпечити відновлення , модернізацію, розвиток ЗС, підтримувати належним чином їх боєготовність та боєздатність. А з іншого боку, відзвітувати перед суспільством, що кошти платників податків витрачаються ефективно та за призначенням, забезпечуючи обороноздатність держави. Для прикладу, за даними Головного фінансового управління Міноборони в 2003 році 92% коштів йшло на утримання ЗС. Реалізація даної постанови давала можливість, починаючи з 2005 року, покінчити раз і назавжди з «бюджетом проїдання», вийти на показник 69% використання видатків на утримання Збройних Сил, започаткувати європейську практику оборонного бюджетного планування. Відміна даної постанови призвела до недоотримання 3,8 млрд. грн. бюджетного ресурсу у 2005 році, а в 2006 році до недоотримання 5,35 млрд. грн. планових призначень по загальному фонду Міноборони. Крім реальних втрат, зруйнована система середньострокового та довгострокового стратегічного планування, щодо ресурсного забезпечення ЗС.
Загальновідомо, що ВВП є основним джерелом формування фінансових ресурсів, через які держава здійснює вплив на економічний та соціальний розвиток країни, забезпечує оборону та безпеку. При зростанні ВВП збільшується фінансовий ресурс, тому частка видатків за рахунок загального фонду держбюджету повинна збільшуватись, а за рахунок спеціального фонду, який формується за рахунок коштів від економічної і господарської діяльності ЗС України повинна зменшуватись. Але в даний час на практиці відбувається протилежне викладеному. Якщо в 2004 році за рахунок усіх джерел власних надходжень Міноборони, отримана сума 0,95 млрд. грн., то в проекті Держбюджету 2006 заплановано 3,7 млрд. грн., тобто в чотири рази вище аналогічних показників бюджету 2004 року. Для чого тоді зобов'язувати ЗС заробляти в 4 рази більше, або планувати нереальні надходження Міноборони, коли ВВП за цей період виріс в 1,5 разу, а відповідно зросли і фінансові ресурси держави?
Наступний етап — це робота фінансового та економічного департаментів Міноборони безпосередньо із спеціалістами Мінекономіки та Мінфіну по відпрацюванню граничних показників. Як видно, вони були доведені до Міноборони заниженими, при суттєвому зростанні макроекономічних показників (зростання загального фонду по доходах на 119% до рівня 2005 року, а по видатках на 118,4%).
Пропущений був також третій етап бюджетного процесу, коли 1 червня 2005 року постановою Кабінету Міністрів України №411 було затверджено Основні напрями бюджетної політики на 2006 рік. У даній постанові теж не визначені ні частки видатків на оборонні потреби, ні зарахування їх до пріоритетів державної політики уряду на 2006 рік, хоча Збройні Сили зазнають хронічного недофінансування.
Був упущений також четвертий етап бюджетного процесу, коли в червні поточного року приймалась постанова Верховної Ради України «Про затвердження основних напрямів бюджетної політики на 2006 рік». Не знайшли відображення позиції Міноборони ні в пропозиціях Верховної Ради України до основних напрямів бюджетної політики на 2006 рік, ні в дорученнях Верховної Ради України Кабінету Міністрів України, які необхідно забезпечити при підготовці проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2006 рік».
Упущений і п'ятий етап, коли в серпні поточного року, згідно з вимогами закону «Про Раду національної безпеки і оборони України» необхідно було розглянути видатки на оборону на засіданні РНБО України. Рішення РНБО та доручення Кабінету Міністрів України мало бути ухвалене Президентом України. Засідання РНБіО не було, указу Президента теж.
Підсумовуючи викладене, можна констатувати таке: замість 2% від ВВП по загальному фонду для Міноборони на 2006 рік, що передбачено структурою використання видатків у Стратегічному оборонному бюлетені України на період до 2015 року (Біла книга України), обсяг запропонованих видатків менше 1% ВВП. А це у двічі менше мінімально-допустимої потреби, тобто критичної межі.
Не краща ситуація з прогнозом на наступні роки. Наведені в проекті держбюджету- 2006 показники видатків зведеного бюджету на оборону, включаючи загальний і спеціальний фонд, які заплановані на 2007 рік становлять 1,48% від ВВП, в 2008 р. — 1,5% від ВВП, в 2009р. — 1,52% від ВВП. В 2004 році аналогічна частка видатків фактично становила 1,8% від ВВП.
Але при суттєвому зростанні загальнодержавних видатків ні в якому разі не можна допускати реального зниження видатків на оборонні потреби, а тим більше прикриватись «пропагандистськими» цифрами. Ситуацію можна ще поправити. Тепер це буде потребувати рутинної та наполегливої праці в уряді, парламентських комітетах та фракціях.
Публічні фінанси потребують, як відомо, відповідного публічного захисту.
