Адміністративно-територіальна реформа в Україні під керівництвом віце-прем'єра Романа Безмертного спіткнулася об перший же пробний камінь — Київщину. Однак вважати це початком кінця реформи, мабуть, рано. Бо, як свідчить досвід країн Центрально-Східної Європи, багато з них у процесі постсоціалістичних змін територіального устрою та системи управління державою стикалися з тими ж проблемами, що й українці. «День» пропонує матеріал про те, як протягом 10 років здійснювалася адміністративно-територіальна реформа у Польщі та Чехії.
Перехід до демократії в країнах Центрально-Східної Європи та приведення політичної системи цих країн у відповідність до вимог інтеграції з ЄС потребувало відновлення самоврядування й створення посередницького рівня самоврядних одиниць між центральними й місцевими рівнями. В Польщі й Чехії досягнення цих цілей відбувалось шляхом здійснення деконцентрації й адміністративної децентралізації влади й регіоналізації територіального устрою держав. Кінцевою метою реформи було створення більш ефективних, прозорих і гнучких політичних інституцій, чутливих до потреб громадян і здатних забезпечити розвиток громадської участі.
Адміністративно-територіальна реформа в Польщі й Чехії здійснювалась у два етапи і тривала близько 10 років. Перший етап реформування в обох країнах розпочався зміною структури адміністративно-територіального поділу й розширенням повноважень органів місцевого самоврядування базового рівня. Так в 1990 р. у Польщі розпочалося повернення до трирівневої структури адміністративно-територіального поділу, яка існувала до адміністративно-територіальної реформи 1973—1975 рр.. При збереженні кордонів та чисельності гмін (громад) та воєводств (областей) запроваджувалась така адміністративно-територіальна одиниця, як район. Він підпорядковувався воєводству без власних обов'язків і повноважень і виконував технічно- організаційні функції. В тому ж 1990 р. Чехословаччина відмовилась від трирівневої структури адміністративної-територіального устрою — муніципалітет, район, область, запровадженого в 1960 р., і повернулась до дворівневої структури (збереглась і після розпаду Чехословаччини в 1992 р.). Область була визнана утворенням, що не відповідає традиціям самоврядування в Чехії, і була скасована, а її обов'язки передані районам і громадам. Відповідно запровадженим в обох країнах змінах суттєво змінився порядок формування й обсяг повноважень органів місцевого самоврядування базового рівня. Передусім, громади отримали право обирати муніципальні уряди і проводити місцеві референдуми; формувати й розпоряджатись бюджетом; забезпечувати соціально- економічні, культурні та комунальні потреби громади. До повноважень гмін у Польщі також було передано відповідальність за приватизацію державної власності. Проте райони в Чехії й воєводства в Польщі в цей період здійснення реформи лишались у структурі центральної влади і мали право скасовувати рішення органів місцевого самоврядування.
Протягом першого етапу адміністративної реформи в Польщі та Чехії не припинялась подальша робота над опрацюванням моделей адміністративно- територіального устрою. В обох країнах продовжували працювати комісії по підготовці проектів реформ: Державна комісія в справах адміністративної реформи в Польщі, сформована 1990 р., і дві комісії у Чехії, сформовані в 1993 р. і очолювані представниками коаліційних Громадянської демократичної партії та Громадянського демократичного союзу конкуруючих партій. Ці комісії підготували плани пропозицій по реформування адміністративно- територіального устрою з урахуванням величини території та кількості населення країни, наявного в країні історичного досвіду та традицій самоврядування. В підготованих документах пропонувались моделі територіальної реорганізації та шляхи здійснення реформи: визначалась кількість регіонів; їх конституційний статус та підпорядкування органам влади; статус органів середнього рівня. Проте до наступних парламентських виборів в 1997 р. в Польщі, 1998 р. в Чехії опрацювання й вибір конкретної моделі адміністративно-територіального устрою держав та перехід до формування нормативно-правової бази реформ гальмувався з причин як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру.
По-перше, складною для вирішення була дилема між необхідністю існування сильної центральної влади, здатної забезпечити ефективність системних реформ у період переходу від авторитаризму до демократії, та необхідністю розвитку інституцій демократії, зокрема, розвитку місцевого самоврядування.
По-друге, обидві країни стикнулись з необхідністю виділення значних коштів для реалізації адміністративно-територіальної реформи на досить складному етапі економічних реформ. Особливої гостроти проблема браку фондів для фінансування економічного розвитку регіонів набула в Польщі.
По-третє, спільними для обох країн була переоцінка небезпеки регіонального сепаратизму та посилення закордонних впливів на порубіжні території (Польщі з Німеччиною, Чехії з Австрією).
По-четверте, активними противниками реалізації адміністративно-територіальної реформи в Польщі виступала правляча у період 1993— 1997 рр. коаліція — Союз лівиці демократичної — Польська народна партія. Реформа гальмувалась під тиском ПНП, оскільки передбачуване реформою укрупнення воєводств з переважанням у них впливу міст та урбанізованих теренів, послаблювали позиції сільськогосподарських регіонів, де проживав основний електорат ПНП.
По-п'яте, опір здійсненню територіальної реформи в Польщі чинився також з боку місцевої бюрократії і деяких громад. І ті, й інші в результаті укрупнення втрачали свій статус і вплив в умовах нового адміністративно-територіального устрою.
Перемога на парламентських виборах у Польщі коаліції Акція виборча «Солідарність» — Союз свободи в 1997 р. мав наслідком активізацію законодавчої й установчої стадії реформ і в січні 1999 р. реформа увійшла в силу. В результаті проведення реформи Польща завершила перехід до трирівневої структури адміністративно-територіального устрою. В результаті реформування адміністративно- територіального устрою країни кількість воєводств з 49 скоротилась до 17 (Варшава має статус регіону). Окрім цього, відновлено традиційну для Польщі територіальну одиницю — повіт (створено 308), і сформовано майже 2,5 тис. гмін.
В Чехії дебати довкола двох запропонованих робочими комісіями проектів тривали протягом 1996—2000 рр. Жоден із проектів не здобув переконливої підтримки, а дебати набули затяжного характеру. Перепони для реалізації адміністративної реформи мали ідеологічний характер і полягали у відмінності поглядів проурядових парламентських сил та опозиції на місце та роль місцевого самоврядування в розвиткові демократії. Домінуюча в правлячій коаліції Громадянська демократична партія та її голова — прем'є-міністр В. Клаус виступали прихильниками централізованої адміністративної системи і вважали, що єдиними посередниками між органами місцевого самоврядування базового рівня і центральною владою можуть бути лише партії. Відтак органи місцевого самоврядування другого рівня не потрібні. Попри те, що в 1997 р. парламент Чехії схвалив закон про дворівневу структуру адміністративного поділу країни, які в кордонах і назвах відтворювали територіальну структуру періоду 1948— 1960 рр., реальне запровадження нового адміністративно-територіального устрою країни відбулось лише в 2000 р., після прийняття законів про вибори до органів місцевого самоврядування, визначення їх статусу, повноважень та відносин з місцевою і центральною владами. За сформованою протягом 1997—2000 рр. нормативно- правовою базою в Чехії сформовано 14 самоврядних країв (до реформи їх кількість становила 8) і 6 тис. 242 громади.
В підсумку, адміністративно-територіальна реформа в Польщі й Чехії забезпечила формування багаторівневого управління, властивого ЄС. Це надало можливість цим країнам і отримувати певні переваги від структурної політики ЄС, і впливати на процес реалізації регіональної політики ЄС через Комітет регіонів. Проте, проблеми кадрового забезпечення в період реалізації реформи, передусім у Польщі, спричинили проблеми ефективної реалізації стратегій регіонального розвитку. За оцінками і експертів євроструктур, і польських аналітиків, у країні посилюється розрив у рівні соціального й економічного розвитку регіонів. Представники Єврокомісії зазначають, що однією з причин таких регіональних диспропорцій є недостатньо ефективне використання виплат із структурних фондів ЄС, насамперед, для стимулювання інноваційного розвитку та сприяння інвестиціям в депресивних регіонах.
Підсумовуючи, слід зазначити, що в результаті проведення адміністративно-територіальної реформи в цих центральноєвропейських країнах змінився розподіл повноважень між центральними й самоврядними органами влади. До компетенції центральних урядів віднесено визначення стратегій розвитку держави й суспільства, зовнішня та оборонна політика, проблеми національної безпеки. Самоврядні органи забезпечують наближення системи надання послуг до населення, сприяють економічному розвитку регіонів, зокрема, через забезпечення у транскордонної співпраці. Значну роль відіграли децентралізація й регіоналізація, здійснені в процесі адміністративно- територіальної реформи, в забезпеченні інтеграції посткомуністичних суспільств з ЄС.
Набутий в Польщі й Чехії досвід підготовки й проведення реформування адміністративно-територіального устрою засвідчує, що цей процес має досить складний характер, відтак потребує зваженого й поміркованого підходу. І запорукою вдалого вирішення проблем адміністративно-територіальної реформи є, по-перше, визначення оптимальної моделі, яка б поєднувала, з одного боку — потужні повноваження центральних органів влади, необхідних для ефективної реалізації соціально-економічних та політичних реформ у країні; з другого — сприяла розвитку демократії через посилення в політичній системі країни ролі місцевого самоврядування — відповідно до норм ЄС. По-друге, вирішення проблеми кваліфікованого кадрового забезпечення функціонування реформованих органів місцевого самоврядування.
