Питання створення в Україні двопалатного парламенту є сьогодні одним із найбільш гострих і дискусійних. У двопалатного парламенту є як явні прихильники, так і запеклі противники. Такий конфлікт поглядів багато в чому пояснюється невиразністю щодо визначення принципів формування і функціонування Палати Регіонів. Тому, щоб неупереджено розібратися у цій проблемі, спробуємо проаналізувати історію питання, сучасний європейський і світовий досвід парламентаризму. Тим більше, що перехід до двопалатної структури парламенту є одним з основних елементів Президентської моделі політичної реформи, суть якої сформульовано в конституційних ініціативах, винесених на всенародне обговорення.
Це питання є актуальним також і тому, що нинішня конфігурація політичної системи не сприяє адекватному представництву регіональних інтересів. Тому, якщо реформу буде зведено виключно до механізму формування коаліційного уряду партіями і блоками, обраними за пропорційною системою, то ми не тільки не вирішимо проблему, а, навпаки, лише поглибимо її. Адже у подібній структурі практично відсутні легальні механізми репрезентації регіональних інтересів на загальнодержавному рівні.
Для того, щоб неупереджено і без зайвої політизації розібратися у цій проблемі, доцільно проаналізувати європейський і світовий досвід.
Із 87 країн, у яких сьогодні функціонують однопалатні парламенти, 70 відсотків становлять країни третього світу. Для сучасної Європи однопалатні парламенти також є швидше винятком, ніж правилом. На сьогодні двопалатні парламенти діють у всіх найбільших державах Європейського континенту. Причому як у федераціях — Росії, Німеччині, Австрії, так і в унітарних державах — Франції, Польщі, Італії, Чехії та інших. Двопалатність працює як у «нових», так і в «старих» демократіях.
Безумовно, це не означає, що у названих країнах устрій і повноваження парламентів абсолютно ідентичні. Адже в рамках двопалатності, як певної принципової схеми, існують різні варіанти, які іноді досить істотно відрізняються один від одного.
У політичній науці характеристики двопалатної моделі визначаються за кількома параметрами. Перший — це формальні ознаки, які полягають у конституційно закріплених повноваженнях кожної з палат парламенту. Другий параметр пов’язаний з електоральною процедурою формування палат. Третій зумовлюється конгруентністю, тобто адекватністю і пропорційністю соціально-політичного і регіонального представництва.
Таким чином, коли говорити про потреби в оптимізації вітчизняної політичної системи через формування Палати Регіонів, фактично, слід визначитися відразу щодо кількох позицій.
Перша позиція — сильний чи слабкий бікамералізм (двопалатність. — Ред. ) із симетричними чи несиметричними повноваженнями палат. Під цим мається на увазі знаходження оптимального співвідношення між функціями нижньої і верхньої палат вищого законодавчого органу.
Сильний бікамералізм, коли обидві палати мають приблизно рівні повноваження і, відповідно, порівнянний політичний вплив, більше властивий федеративним державам. Як приклад можна назвати Німеччину, Швейцарію, США, Австралію. Для України як унітарної держави більш прийнятною є модель помірного бікамералізму, яка існує в таких країнах, як Франція, Іспанія, Італія, Польща і Нідерланди.
Друга позиція — на яких принципах повинні формувати Палату Регіонів? Тут також існують різні можливості. Представників, які репрезентуватимуть інтереси того або іншого регіону, можуть визначати безпосередньо громадяни через загальні вибори — так званий «прямий» спосіб формування другої палати. Це звична для України схема, адже саме за таким принципом сьогодні обираємо Верховну Раду.
Інший варіант, який у політології визначають як «непрямий», полягає у тому, що верхня палата формується через колегію вибірників, як це відбувається у Сполучених Штатах чи Франції, або шляхом призначення.
Так, у Франції Сенат — верхню палату парламенту — формує колегія вибірників за департаментами терміном на 9 років. До виборчої колегії входять члени Національних Зборів — нижньої палати французького парламенту, регіональних рад і муніципальних рад нижчого рівня. У Росії половину сенаторів обирають законодавчі збори суб’єктів федерації, а другу половину призначають голови останніх.
В Україні, очевидно, доцільнiшою є перша модель — прямі загальні вибори, оскільки саме ця схема забезпечує максимальну демократичність і відповідає логіці функціонування унітарної держави.
У контексті цього ж питання необхідно визначити, за якою саме системою повинні відбуватися вибори до Палати Регіонів — пропорційною чи мажоритарною? Оптимальним уявляється таке поєднання. Нижню палату українського парламенту повинні формувати відповідно до класичної пропорційної моделі, тобто через партійні списки у загальнонаціональному виборчому округу. Водночас Палату Регіонів повинні обирати за мажоритарним принципом, що сприятиме більш ефективному представництву регіональних інтересів на вищому законодавчому рівні.
Третя позиція. Надзвичайно важливий аспект — наскільки адекватно будуть репрезентовані різні регіони у другій палаті? Ця проблема актуальна не тільки для України. Диспропорція у представленості регіонів із різною чисельністю населення найчастіше виникає у федеральних палатах, де надто представлені малі регіони і недостатньо репрезентовані великі. Найвищий ступінь такої суперечності провокують моделі, в яких різновеликі територіально-адміністративні одиниці мають рівне представництво у верхній палаті. Яскравим прикладом такої диспропорції є федеральні палати США, Швейцарії, Венесуели й Австралії.
У початковому варіанті проекту політичного реформування, який нині обговорюють, передбачається рівне представництво всіх регіонів, незважаючи на істотну різницю в кількості громадян, які у них проживають. Це відразу задає високий ступінь несиметричностi усієї системи. Зокрема, якщо реалізують запропоновану схему, то це призведе до значної недопредставленості східного регіону, а саме промислової четвірки — Харківської, Дніпропетровської, Донецької і Луганської областей. На сьогодні у виборчих округах їм належить 30% парламентських місць відповідно до кількості населення. А у разі впровадження описаної моделі формування Палати Регіонів, їм належатимуть 15%. Якщо взяти промислові регіони, то Донецько-Придніпровський має при виборах в округах 42% місць у Верховній Раді, Західний — 42% і Південний — 16%. Тоді як за новим варіантом Південний регіон матиме трохи більше нiж 14%, Донецько-Придніпровський — 29% замість 42%, а Західний — 56%.
Ці цифри свідчать про необхідність зробити представництво місцевих інтересів у Палаті Регіонів більш збалансованим. У європейській і світовій практиці цього досягають різними способами. Наприклад, пропорційним розподілом місць між областями в Італії й Австрії або ранжуванням 16 федеральних земель у Німеччині за схемою: до 2 мільйонів населення — 3 представника, 2 — 6 мільйонів — 4 представника, від 6 до 7 мільйонів — 5, понад 7 мільйонів — 6 представників.
Як альтернативу зазначеній схемі, яка передбачає по 3 представники від кожного регіону, можна запропонувати три варіанти нейтралізації асиметричності, коли, наприклад, Донецька область, де проживає майже 5 мільйонів чоловік, і Волинська, яка нараховує близько 1 мільйона жителів, матимуть однакову кількість представників у верхній палаті. Загальне значення цих варіантів полягає в компенсуючому введенні додаткових місць-мандатів до загального мінімального представництва від усіх адміністративно-територіальних суб’єктів.
Перший варіант — жорстко конгруентна модель. До її основи закладено принцип збалансованого представництва всіх регіонів. Згідно з цим варіантом, усі суб’єкти адміністративно-територіального устрою України отримують однакову (по 3 мандати) кількість місць у верхній палаті. Для зняття асиметрії вводиться прогресивно-підвищуючий коефіцієнт, що становить приблизно 1 голос на кожну додаткову частку в 1,3% населення.
Другий варіант є більш м’яким. По одному додатковому місцю в Палаті Регіонів отримують суб’єкти з населенням понад 2 мільйони, плюс на кожен додатковий мільйон ще по одному представнику.
Третій варіант. У цій моделі по одному додатковому представнику отримують суб’єкти з населенням понад 1,5 мільйона чоловік, по 2 додатковi місця — з населенням понад 2 мільйони.
Різний ступінь пропорційності представництва при використанні вихідного і трьох запропонованих варіантів добре видно в таблиці.
Формування Палати Регіонів є для України важливим кроком на шляху до реалізації європейських суспільно-політичних стандартів. Перехід до двопалатної моделі парламенту дозволить побудувати ефективну державну модель, яка спиратиметься на надійний регіональний фундамент. Тому представники різних політичних сил, органів державної влади і місцевого самоврядування, експерти і представники засобів масової інформації повинні акцентувати увагу на цьому принциповому питанні. Головне, щоб у дискусії, яку розгорнули у нашій країні навколо змісту конституційно-політичної реформи, ми керувалися довгостроковими національними інтересами, а не політичною кон’юнктурою.
