Сьогодні відбудеться чергова сесія Верховної Ради Криму і практично всi впевнені в тому, що нового скандалу не уникнути. Як «больову точку» уряду автономії, судячи з усього, буде використано Мінфін. Звіт його керівника Людмили Денисової є зручним мотивом для нового витка конфлікту.
У всьому тому, що відбувається в кримській Верховній Раді, є певні закономірності, а коріння процесів лежить набагато глибше. Можливо, депутати конфліктують зовсім не через те, що уряд працює не так, як хотілося б Верховній Раді? З іншого боку, зрозуміло, що кримська боротьба не закінчується, а можливо, і не починається в Криму: яку роль у цих процесах відіграють Київ і позакримські сили?
АВТОНОМІЯ ПРОТИ УНІТАРНОСТІ
Існує кілька чинників, що визначають обопільне незадоволення Києва і Сімферополя. Насамперед це — стан і характер самої автономії, по-друге, стан і характер її відносин з центром. Природно, що за самою своєю суттю автономія, як така, прагне більшої самостійності і незалежності, центр — уніфікації відносин з регіонами. Це закладено в самому українському парадоксі державного устрою, оскільки наша країна, як відомо, з одного боку, унітарна держава, з іншого — в її складі є автономне утворення — АРК. Ця суперечність виявляється в законодавчому, політичному, соціально-економічному, суспільно-психологічному і культурному плані. Сьогодні триває бурхливий процес розвитку і самого характеру автономіїі, відповідно, її відносин з центром, а він, як кожен процес розвитку, не може не мати конфліктів, протиріч, цілих вузлів проблем. Але справа, однак, не тільки в цьому, а й у тому, що сьогодні, центр, очевидно, хотів би бачити автономію іншою, ніж вона є, а Крим, у свою чергу, також хотів би бачити центр не та ким, яким він є насправді. Наприклад, нещодавно глава кримського уряду Сергій Куніцин говорив про те, що багато навіть відомих проблем — як, наприклад, питання про ПДВ на путівки, застосування спецпатенту в регіонах Криму та інші, кожен рік не вирішуються, хоч вони добре відомі центру. Він просив Анатолія Кінаха підтримати проект державної програми з влаштування депортованих громадян на майбутній період, яка тільки буде розглядатися Кабінетом Міністрів, хоч про її необхідність кажуть уже давно. У законодавчому плані «заморожено» питання про надання депортованим землі, хоч на існуючій правовій основі розв’язати його практично неможливо. А спікер кримського парламенту Леонід Грач прямо звинуватив Київ у нерозумінні проблем півострова і сказав, що саме Кабінет Міністрів був дотепер головним гальмом у розв’язанні кримських проблем.
До цього незадоволення призводять, по-перше, тривале консервування проблем на лінії Київ—Крим, адже з часу прийняття Кримської конституції в країні по Криму не було прийнято взагалі ніяких більш-менш масштабних рішень, хоч нові проблеми виникали майже щомісяця. Вже кілька років тривають розмови про необхідність прийняття кількох нових законів по Кри му — про Раду міністрів, про Верховну Раду автономії, з кримськотатарської проблематики, про проблеми соціального устрою і виробництва — наприклад, про вино, про кримську археологію, про ефіроолійну продукцію, про мови тощо, але далі розмов справа не просувається. Зрушення є, мабуть, тільки відносно закону про вибори Верховної Ради Криму, але якби не строки, що невблаганно насуваються, доля його була б такою ж самою.
Тому об’єктивно не можна не бачити необхідності кардинальних заходів iз вдосконалення відносин центру і автономії. У Сімферополі Анатолій Кінах висловив думку, яка, за словами кримських спостерігачів, стане, якщо буде реалізована, початком нового етапу відносин по лінії Київ—Крим: він сказав, що бачить необхідність створення в складі Кабінету Міністрів України спеціальної структури, яка б займалася проблематикою Криму — державного комітету або іншого формування. Це, по-перше, підніме науковий рівень опрацювання рішень центру, по- друге, приведе до вдосконалення і точнішого дотримання законодавства, стане поштовхом до прийняття законів, яких не вистачає, по-третє, вдосконалить практику постійних контактів і прискорить розв’язання накопичених проблем. Іншими словами, вже сьогодні і завтра кримські та кримсько-українські проблеми повинні вирішуватися зовсім не так, як учора. Але не все так просто…
САМ СОБІ ЦЕНТР
Історія Кримської автономії в сучасній Україні вже має десятирічний період розвитку. Головною причиною відносин Київ — Сімферополь за цей час, мабуть, стала невизначеність. Іншими словами, у відносинах Київ — Крим нагромадився певний тягар різночитань і протиріч, який має бути або вирішений, або на нього кожного разу будуть натикатися й Київ і офіційний Сімферополь.
До таких проблем відносяться а) єдине розуміння правового поля країни, б) проблема міжбюджетних відносин, в) питання повноважень кримського парламенту.
Хто знайомий з кримською проблематикою, той пам’ятає, що Леонід Грач неодноразово заявляв не тільки про нерозуміння Києвом проблем державного будівництва, але й неодноразово звинувачував центр в ігноруванні прав і повноважень автономії. З іншого боку, він сповідає тезу про наявність в країні двох правових полів — кримського і українського — і про необхідність їхньої синхронізації. В Криму (точніше, в Кримській Верховній Раді) вважають, що АРК має своє власне правове поле, яке випадає з правового поля держави і його треба синхронізувати. Але в Києві наполягають, що загальне правове поле держави включає в себе і правове поле автономії, яке не може випадати із загальних рамок, а якщо воно і має якісь відмінності, то й вони мають передбачатися загальнодержавними нормами. Тобто з цього погляду синхронізувати нічого — менше знаходиться завжди в об’ємі більшого і не випадає з нього. Звідси, власне, і витікає ще одне питання: чи справедливе і на рівні автономії загальне правило про розділення функцій законодавчої, виконавчої і судової влади? Тут немає сумнівів — Рада міністрів Криму є органом виконавчої влади, Верховний суд, природно, окрема судова парафія. Але як відомо, Верховна Рада Криму не є законодавчим, а є тільки представницьким органом, вона давно не приймає законів, а тільки нормативно-правові акти, і повинна підкорятися букві й духу законів загальнодержавних. Звідси питання: чи є рішення Верховної Ради автономії рівними по статусу рішенням Верховної Ради країни? Наприклад, з питання відставки свого уряду: чи може автономний парламент відставляти свій уряд не тільки з професійних, що зрозуміло, але й як парламент країни — з політичних міркувань, як це трапилося зараз? Багато хто в Криму, видимо, як і Президент, котрий не погоджується на відставку, вважають це свавіллям. Вони виходять з того, що в автономії повинні переважати раціональні економічні мотиви, а не політичні.
Друге — міжбюджетні стосунки. Другий рік поспіль кримська Верховна Рада намагається прийняти одноканальний бюджет (тобто залишати всі податки в Криму), спираючись нібито на норму своєї конституції. Прийнявши бюджетний кодекс, парламент країни розставив точки над «і»: бюджет Криму відтепер формується на формульній і нормативній основі на принципах достатності, як сказав Ігор Мітюков. Однак наївно було б припускати, що Крим «забув» про цю спірну статтю своєї конституції — ідея одноканальності в тому або іншому вигляді, як передбачають, буде підійматися знову й знову. І не тільки із спекулятивними цілями, як, наприклад, в період виборчих кампаній, але й з серйозними намірами також.
Все це і породжує загальну третю проблему — повноважень кримського парламенту. Кримський парламент створено раніше, ніж написано закон про нього, він народжений і сформований як свавільне дитя від бажання комуністів нескінченно втримувати владу в руках в будь- якій формі. Більш того, якщо перша кримська конституція була написана під прагнення забезпечити фактично автономне плавання Криму в бурхливих водах історії, то, прийшовши до влади, кримські комуністи в особі Леоніда Грача, природно, стали писати кримську конституцію не під потреби регіону, а під сам факт існування парламенту в Криму і самостійно визначали обсяг своїх прав і повноважень. При затвердженні цієї конституції кримська Верховна Рада виходила з того, що центром політичної системи є сам Крим, що його права і повноваження не можуть ніким більше визначатися, крім як самою Верховною Радою Криму. А як інакше розуміти положення, що ніхто, крім самої Верховної Ради Криму, не може вносити до конституції АРК змін і доповнень?
Тому кримські аналітики вважають, що конфлікти по лінії Сімферополь — Київ неминучі доти, поки в основу кримської конституції буде покладено кримоцентристський погляд, а не норми і принципи загальнодержавного устрою. Звичайно, нинішні конфлікти центру і автономії, що виливаються в звернення до Конституційного Суду, у погрози спікера судитися із самим Президентом з питання своїх прав і повноважень, визначаються багато в чому особистісними чинниками. Зміна спікера може багато що змінити у формі й напруженні протистояння. Однак держава не може на це покладатися, правовій системі потрібна визначеність без урахування особистісного чинника, і зміною спікера не можна обмежитися — потрібна зміна норм самої кримської конституції, потрібен перегляд самого характеру кримської автономії. А це, безумовно, велика наукова і аналітична робота, яка під силу тільки серйозним правовим державним центрам. Природно, зараз вже зрозуміло, що з початком цієї роботи Україна спізнилася як мінімум на 10 років. Але ситуація така, що чим раніше вона буде зроблена, тим краще буде і країні, і автономії.
ПРЕДСТАВНИЦЬКИЙ ВОЛЮНТАРИЗМ І ВИКОНАВЧА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ
Розділення функцій гілок влади призвело, однак, і до розділення самого характеру відповідальності. За що, скажімо, відповідає законодавча (або, якщо в Криму, то представницька) гілка влади? Звісно, за своєчасне формування законодавчої бази. Але що буде депутатам, якщо вона, як в Україні, буде сформована не вчасно, не повно, з вадами? Виборці з них спитають, якщо зможуть, тільки під час наступних виборів. А так — нічого…
А що буде з міністрами і чиновниками у разі невиконання програм, законів, інструкцій, доручень? Тут становище інше — вищестоящі чиновники, прокуратура, громадяни країни швидко з них спитають: звіт, запит, покарання, звільнення, суд. Загалом виходить, що законодавча гілка влади більш волюнтаристична — вона працює на свій розсуд, в той час, як виконавча поставлена в жорсткі рамки вимог сьогодення, які необхідно вирішувати з неминучістю в цей же час — орати, сіяти, вбирати врожай, організовувати курортний сезон, навчати армію, збирати податки, виконувати бюджет. Але зовсім інша справа — представницька кримська влада: її значення де-юре, ПРЕДСТАВЛЯТИ свій округ на зборах таких самих представників. Таким чином, представницька кримська Верховна Рада де-юре і де-факто існує не через об’єктивну потребу, а тільки тому, що суб’єктивно треба відрізняти автономію від області. І на цьому її номінативні функції закінчуються — в іншому вона рівна звичайній обласній раді. Тобто, при формуванні нових параметрів відносин Київ — Крим практично всі 100 відсотків рішень визначаються саме функціями і умовами роботи Ради міністрів, яка як орган виконавчої влади відповідає за виконання на території Криму законів країни. Іншими словами — суверенітет України над Кримом є там і доти, де працює уряд, і власне закінчується (а щонайбільше —ставиться під сумнів! ) там і доти, де намагається щось по-своєму вирішити кримська Верховна Рада — регіональна альтернатива парламенту країни. Парламент Криму встановлює на своїй території норми, які неминуче повинні відрізнятися від загальнодержавних норм і параметрів, інакше — або там діють загальнодержавні норми і переустановлювати їх немає сенсу, або не було б сенсу взагалі в кримському парламенті, бо він не може бути тільки в підтвердженні загальнодержавних норм. Таким чином, кримська Верховна Рада незалежно від персоналій повинна плодити відмінності від загальнодержавних законів, а Рада міністрів навпаки — точно дотримуватися загальнодержавних принципів, норм і законів. Виходячи з цього зрозуміло: ведучою ланкою, на яку повинна спиратися реформа автономної державної освіти в унітарній країні повинна бути Рада міністрів, незалежно, природно, від особових і кадрових чинників, реалізованих в ній. Глава уряду з будь-яким прізвищем повинен вести в Криму україноцентристську роботу, глава парламенту з будь- яким прізвищем — неминуче буде або сепаратистом або кримоцентристом.
Є ще один чинник, що він підтверджує саме цю точку зору, — наявність в автономії представництва Президента. Не дивно, що і Василь Кисельов, який раніше працював представником, і нині працюючий Анатолій Корнійчук, будучи депутатами Верховної Ради Криму, все ж входить до проурядової фракції і підтримує позиції уряду. Обидва також говорили про недосконалість відносин між автономією і центром, про неповноту законодавства, про помилки кримської конституції, що приводять до ускладнень в роботі.
Тепер вже можна з визначеністю говорити, що сам Крим виявився (з різних, природно, причин) не в змозі самостійно і адекватно вирішити проблемні питання будівництва автономії: першому «мешковському» досліду було покладено край повним скасуванням конституції і законодавчих актів, тепер другий — «комуністичний» — дослід поки не знайшов адекватної оцінки в Києві, але можна з певністю говорити про те, що в ньому негативних і неефективних напрацювань значно більше, ніж позитивних. Досі не вирішено питання про мови, відсутність у російської і кримськотатарської мов державного статусу весь час породжує проблеми; про представництво в парламенті всієї гами національного складу населення і не йдеться — весь час виникають конфлікти не тільки з кримськими татарами та іншими депортованими, але й з кримчаками та караїмами. Після скасування Конституційним судом України положень про кадрову роботу, про регламент Верховної Ради, про майно автономії та інших в правовій системі Криму досі існують нічим не заповнені пустоти, вільні для волюнтаристських дій.
ПОЛІТИКА НА ПОРАЗКУ
Якщо проаналізувати історію кримських конфліктів, то побачимо: місцем їх завжди є парламент, однак предметом — частіше за все уряд. Чому? Вже одне це наводить на думку, що справа не в особистих характеристиках Сергія Куніцина і Леоніда Грача, бо і раніше в парламенті частіше за все сперечалися через володіння урядовими кріслами.
Сергій Куніцин як політик представляє групу пропрезидентських партій, він успішно зарекомендував себе в економіці, недавно по телебаченню він говорив, що відчуває себе тут «в своїй тарілці», і навпаки — в політиці йому незручно. Загалом, робота кримського уряду під керуванням Сергія Куніцина залишається успішною — навіть в першому півріччі 2001 року ріст промислового виробництва склав більше 16 відсотків. Успіхи відзначаються практично у всіх галузях, навіть інвестицій в цьому році отримано вчетверо більше, ніж в минулому. На відміну від Грача, він не претендує на публічне лідерство. Леонід Грач навпаки: завжди прагне бути публічним політиком і вже зробив заявку на велике місце в столиці.
Історія боротьби за уряд в парламенті Криму нараховує вже багато років: ще до Грача і Куніцина. Таке враження, що існує сила, яка весь час штовхає депутатів на періодичну зміну уряду. Аналіз показує, що зміна уряду була потрібна кожного разу, як тільки починався новий переділ Криму між різними групами. Група Мешкова поставила уряд Сабурова, але боротьба між фракціями «Россия» і «Согласие» змінила його на уряд Франчука, ускладнення відносин між ними висунуло уряд Демиденка. Група комуністів, НДП і партії «Союз» висунула уряд Куніцина, але розбіжності між ними провокують його зміну. Значить прийшов час нового — четвертого — переділу Криму. Сьогодні, крім пропрезидентських партій і комуністів, котрі мають в парламенті Криму свої фракції, можна назвати ще кілька «третіх» сил, які й виступають каталізатором процесу зміни уряду: це народні депутати Лев Мірімський, Анатолій і Ігор Франчуки, котрі періодично відвідують сесію в Криму. Блок Леоніда Грача з Анатолієм Франчуком в минулому році, про що писали газети, привів до першої «відставки» уряди Сергія Куніцина, тепер блок Леоніда Грача і Льва Мірімського привів до другої його «відставки». Але тут слово «відставка» тому і в лапках, що жодна з «третіх сил» самостійно не може взяти під контроль Крим. Вже більше 5 років ці суб’єкти не поступаються один одному «ні п’яддю» кримських інтересів і як тільки ситуація загострюється, намагаються зайняти лідируюче положення. Вони розглядають парламент Криму як засіб боротьби, уряд Криму — як об’єкт боротьби, тому вони будуть намагатися порозумітися з будь-яким спікером, так само як рівною мірою вони будуть виступати проти будь-якого прем’єра, крім «свого», так само як завжди будуть приховано виступати проти посилення впливу на кримські процеси будь- яких позакримських сил, навіть самого Президента. Це означає, що зі зміною спікера або прем’єра політична стабільність в Криму не переможе, бо вона все ще лежить в сфері нездатності різних груп впливу як до довгострокового компромісу, так і до одноосібної перемоги.
Все це означає, що і «прем’єріада» і «спікеріада» будуть в Криму, якщо вони трапляться, довгими і складними. І в крісло спікера, і в крісло прем’єра не зможе пройти ставленик якоїсь однієї групи, шанси бути обраним можуть з’явитися тільки у «нічиєї» людини, якої зараз в Криму немає. При цьому, якщо трапиться зміна спікера або прем’єра, до справ братимуться кілька нових сил: вибори до українського парламенту неминуче активізують поки не втягнуті у конфлікт кримські регіональні організації впливових політичних партій, політико-фінансові групи, в тому числі національні та релігійні. Відомі випадки вияву зацікавленості в кримських справах кількох зовнішніх «груп тиску»: донецького і харківського кланів, російських бізнесменів і банкірів, а разом з ними і політичних сил, аж ніяк не толерантних до України. Останні в свою чергу діляться на кілька груп — московські (Лужков, Зюганов тощо), північні (Комі, Якутія та інші) і регіональні — Татарстан, інші регіони Росії. Домовитися по загальній кандидатурі буде дуже складно і призначення і нового спікера, і нового прем’єра розтягнеться на кілька місяців, чого в нинішній ситуації ані Крим, ані Україна дозволити собі не можуть. Підсумки цього процесу передбачити неможливо. Хто переможе в цій боротьбі, чи буде ця сила діяти в загальнодержавних інтересах, чи не втратить Київ будь-який вплив на процеси в АРК, як це використають зовнішні сили — сьогодні не береться передбачити ніхто.
Очевидно одне: поганий політичний мир в Криму краще, ніж хороша політична війна.
