Дещо про механіку влади

Багатьом з сьогоднішніх громадян Української держави як через надмірне витрачання коштів, нерозсудливість електорату, що межує з байдужістю, так і через його підкупність здається, що вибори є непотрібними, що не вони повинні відігравати провідну роль у формуванні влади. У контексті цих роздумів не зайвим буде екскурс у нещодавнє історичне минуле — першу половину XIX століття — аби дізнатися:

Чи відбувалися тоді вибори і у який спосіб?

Будь-яка держава базується на конкретній організації влади. Її історичні форми змінюються, і у певний час вона починає потребувати ширшої, ніж завжди, участі громадськості, і тоді два підходи — державний і громадський — поєднуються, щоправда, їхнє співвідношення не є сталим, а корегується політичними факторами, соціальною структурою суспільства, його політичною культурою, перебігом міжнародних подій.

Важливим та дієвим елементом формування влади впродовж тривалого часу залишалися вибори, які зміцнювали її легітимність, надавали авторитет, сприяли соціальній стабільності. У цьому аспекті ретроспективний досвід завжди буде цікавим, зокрема, й щодо запозичення та втілення європейських зразків та моделей.

До включення у склад Російської імперії українські суспільства мали власну систему організації влади, у якій виборні посадовці займали чільне місце. Достатньо зауважити, що король Речі Посполитої обирався сеймом. станово-представницьким органом. Якщо говорити про Гетьманщину, то там також переважав виборний принцип при формуванні вищої влади, попри його звуження, обмеження та узалежнення від російських монархів. Гетьман був виборною особою навіть тоді, коли йому заборонялася зовнішньополітична діяльність, а внутрішнє управління супроводжувалося контролем у найрізноманітніших формах: від створення спеціальних установ до присяги цареві на вірність. Виборний принцип практикувався і у середній ланці: полковники та сотники обиралися козаками. Більшість міст українського Лівобережжя функціонували на основі магдебурзького права, або наближалися до нього з дієвим виборним принципом формування органів міської влади — магістратів та ратуш.

Входження до Російської імперії корінних українських земель, зокрема, Південної та Правобережної України, а також Криму зумовило поширення там російської державно-правової традиції з її практикою формування бюрократичного державного управління. У Росії на виборному принципі формувалися місцеві органи влади, і напевно не випадково. Адже буденні турботи людей з’ясовуються не стільки на Олімпі, а найнижчими органами влади. Більше того, за об’ємом повноважень виборні посадовці не відставали від призначуваних чиновників, адже вони щоденно стикалися з реальними інтересами людей, наслідки їхньої діяльності безпосередньо впливали на якість їхнього життя. Саме тому про формування верховною владою виборної служби та її особливостях в українських губерніях Російської імперії варто поговорити детальніше.

Завдяки панівному становищу державна служба вважалася сучасниками більш вагомішою, ніж виборна, більш престижною та впливовою. Натомість інша — виборна — перебувала в тіні, хоча її регулюванню надавалося також немалого значення. Підхопивши незрілі починання Петра I, Катерина II вдосконалила виборну службу, надавши їй статус інституції станового управління. І лише при Миколі I ця інституція отримала повноцінний законодавчий акт «Устав о службе по выборам».

Логічно, вслід за статутом, почати з тих державних посад, що їх обирала дворянська корпорація, яка займала провідну роль у суспільстві і перед якою закон поставив одну об’ємну, хоча й не достатньо конкретизовану вимогу: керуватися діловими якостями урядовців. Дворянські зібрання, як губернськi, так і повітові, мали висувати найгідніших чиновників. Ними, на переконання верховної влади, були як спадкові, так і особисті дворяни губернії. Обумовлювалося, що вибраними могли бути й дворяни, які продовжували числитися в армії, але внаслідок поранення вже не відбували військової служби, як звільнені в запас та безстрокову відпустку. Останнім виборна служба зараховувалася в дійсну і прирівнювалася до військової, що було мобілізуючим чинником для їхньої участі у місцевому управлінні. Надавалося право обирати тих, хто мав судимість, але лише в тому разі, якщо претендент не був позбавлений переваг стану або був звільнений на підставі царських маніфестів. Дозволялося обирати тих, хто перебував на державній службі, попередньо домовившись iз кандидатом і його начальством. Адже для служби по виборах необхідно було звільнитися з державної посади. Як її, так і міську та купецьку виборну службу не можна було поєднувати з виборчою дворянською. Аби уникнути зловживань при виконанні службових обов’язків, зокрема, приховування службових злочинів, — мобілізувались «неформальні» міжособистісні зв’язки, а тому статут забороняв обирати членами одних і тих самих установ близьких між собою родичів, зокрема: батька і синів, рідних братів, дядьків з племінниками, тестя та зятя.

Натомість, статутними вимогами точно вказувалося, які посади могли обіймати обрані дворянським зібранням урядовці. Для забезпечення судової влади обиралися голови карних і цивільних палат та їхнi засідателі, повітові судді та засідателі повітового суду, а також суддя та засідателі «совісного суду». Ідею запровадження суду з приваблюючою назвою «совісний» Катерина II запозичила в Англії і хоча коло його справ, пов’язаних з недоторканністю особи, було у Росії значно вужчим, однак це стало новим явищем у судовій практиці. На посаду голови карної і цивільної судової палати дозволялося обирати по два кандидати як від місцевих дворян, так і вихідців інших губерній, виходячи з попереднього досвіду їхньої служби засідателями палат, «совісних судів» чи повітових судів в кожному разі, принаймні, хоча би враховувався стаж чиновника чи виборного службовця. На відміну від інших, судові посадовці обиралися терміном на шість років.

На виборному принципі функціонувала також адміністративно-поліцейська влада у повіті. Земського справника, начальника повіту, (на шість років) та засідателів земського суду (на три роки) обирало губернське дворянське зібрання. Обирався також почесний попечитель губернської гімназії, посада, яку, як правило, поєднував губернський або повітовий проводир, «совісний суддя», чи депутат від дворянства.

До виборних посад належав також член комісії народного харчування, державної установи, яка займалася організацією хлібних запасів на випадок неврожаю. Склади зерна, які тоді називалися сільські хлібні запасні магазини, створювалися у поміщицьких селах за ініціативою держави, а їхнє поповнення, як і нагляд за умовами зберігання, доручалося виборним від дворянства особам. Ними могли бути місцеві спадкові дворяни без класного чину, які, на час виконання цього завдання (шестирічний термін), вважалися помічниками повітового проводиря дворянства, а за їхньою посадою усталилася назва — попечитель хлібних запасних магазинів. У такий же спосіб обиралися від дворянства неодмінні члени таких державних установ, як будівельні та шляхові комісії. Крім такої безпосередньої участі губернська адміністрація спиралася на думку членів дворянського зібрання, коли йшлося про призначення на посади станових приставів. А тому дворянські зібрання подавали списки осіб своєї корпорації, аби з них губернатор міг призначати конкретних посадовців.

Закон вимагав чітко враховувати його рекомендації щодо кандидатів на посади. Особистим дворянам за умови бездоганної поведінки та досягнення повноліття (21 рік) дозволялося бути засідателями земських судів, а у разі відсутності спадкових дворян, на ці посади й земськими справниками й членами межового суду. Остання посада запроваджувалася у кожному повіті, щоб сприяти у справах полюбовного розмежування земельних угідь в разі їхнього нераціонального розміщення («черезполосица»).

Верховна влада залишала за собою контроль за обранням станових посад, бо саме їм часто-густо доручалося виконання державних завдань. До них відносилися: губернський та повітові предводителі, депутати дворянського зібрання, секретарі зібрань та депутати для складання земських повинностей, своєрідного податкового кошторису. Губернським предводителем, як правило, обирався той, хто раніше служив головою судової палати або «совісним суддею» та відповідав цензовим вимогам щодо нерухомої власності. Претендувати на неї не мали права власники винних відкупів у тих губерніях, де вони б обіймали цю посаду, а у західних — дворянські обранці позбавлялися членства в адміністративному управлінні державними маєтками, і ця заборона поширювалась також на їхніх дружин і дітей.

Високі вимоги висувалися також до посади повітового проводиря дворянства. Її не міг обіймати нечиновний дворянин, як і дворянин, який не мав права брати участь в зібранні та у виборах. Дозволялося, проте, відступати від встановленого майнового цензу (100 селянських душ або три тисячі десятин землі), за умови, що спадковий дворянин користується повагою і йому довіряє дворянське зібрання.

Посадовці цього переліку обиралися у Катеринославській, Полтавській, Харківській, Херсонській, Чернігівській губерніях, у яких ступінь лояльності місцевої еліти до верховної влади не викликав сумнівів. Крім того, дворянство Харківської, Чернігівської та Полтавської губерній обирали двох кандидатів для заміщення посади директора Харківської контори комерційного банку. А от щодо дворянства Київської, Подільської та Волинської, як і інших західних губерній, то через участь у Листопадовому повстанні 1830 р., воно позбавлялося права посідати важливі державні посади голів карних палат, земських справників та засідателів земських судів. Їх займали чиновники за призначенням уряду. Виняток було зроблено й для посади почесного попечителя Немирівської гімназії, камергера графа Болеслава Потоцького, який не обирався на посаду, а наділявся цим званням як власник (з 1838 р.) гімназійного будинку. А дворянству Катеринославської губернії поставлено в обов’язок обирати почесного попечителя і для гімназії у Таганрозі, тоді повітовому місту губернії. Як і лівобережне, правобережне дворянство також обирало з поміж себе двох кандидатів від кожної губернії на заміщення посади директора Київської контори комерційного банку.

Про виборну службу у Таврійській губернії йшлося в окремій 12 статті статуту, у якій вказувалося, що запровадження російського виборчого законодавства тут розпочато на основі положення Комітету міністрів від 14 травня 1840 р. при певних умовах. Найперше, дворянські посадовці обираються в тому разі, коли з виборних посад звільняться попередньо призначені чиновники. Виняток було зроблено для двох повітів Бессарабської області — однойменного і Акерманського — у яких через нечисленність дворянського стану посади повітових проводирів поєднували повітові судді. До виборних посадовців, крім загальноприйнятих, висувалася неодмінна вимога — вміти читати і писати російською мовою. Аби пересвідчитися в її знанні, ті проходили випробування на грамотність, що її засвідчували губернські предводитель дворянства і прокурор.

Виборні посадовці виконували свої повноваження впродовж однієї трирічної каденції, за винятком уже названих судових посад та земського справника, а також членів квартирних комісій; останні обиралися щорічно. Час проведення виборів практикувався один і той же по всій державі — грудень—січень. Перенести час виборів можна було лише у надзвичайних випадках, узгоджуючи причини та час перенесення з губернатором та міністром внутрішніх справ. Показовим є той факт, що дворяни українських губерній проводили виборні зібрання в інший від встановленого час: Волинської — у липні, Подільської — у серпні, Катеринославської, Херсонської, Полтавської, Харківської, Таврійської, Чернігівської — у вересні, Київської — у жовтні. Більшості з них невигідно було брати участь у зібранні у грудні—січні, коли проходили торги з продажу зерна.