Найближчим часом розпочнеться масова роз’яснювальна кампанія змісту новацій, до однієї з яких вважаємо за необхідне привернути увагу громадськості, а саме — стосовно навчання державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Безпосередньо воно не впливає на дії чи бездіяльність посадовця, але сприяє встановленню шанобливого ставлення до законодавства, є необхідним кроком, спрямованим на запобігання небажаним для громадян та держави наслідків.
Як і попередній нормативний акт, новий Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» забороняє зазначеним посадовцям сумісництво — займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю, крім викладацької, творчої, медичної практики. Тепер додано ще один виняток — інструкторська та суддівська практика зі спорту. Але головна новела міститься наприкінці речення — лише в позаробочий час. Як казав відомий політик із нашого нещодавнього минулого — різниця невелика, але є. Втім, ми чудово розуміли, що насправді йшлося про принципові відмінності, здатні суттєво вплинути на подальший перебіг подій.
Справа в тім, що свого часу відповідно до Указу Президента України від 30 травня 1995 р. № 398 «Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців» в нашій державі була утворена, по суті, централізована корпоративна мережа державних та комунальних вищих навчальних закладів і закладів післядипломної освіти, що забезпечують професійне навчання управлінських кадрів за освітнім напрямом «Державне управління».
Натомість, на нашу думку, наявність зазначеного чинника новим антикорупційним законодавством не врахована. У листі урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики від 2 жовтня 2009 р. ще раз наголошено — згаданий закон містить норми прямої дії, отже викладати за плату державні службовці можуть лише в позаробочий час. Тобто, якщо перекласти на прозу життя, в суботу, неділю, святкові дні, а також після 18.00. Як державний службовець, не коментуватиму такого роду дозвіл. Натомість зупинюся на практичних аспектах реалізації цієї норми.
Найболючіше вона вдарить по регіональних та галузевих центрах перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів. На відміну від магістратур державного управління та державної служби, де здобувають фахову вищу освіту чинні або майбутні державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування, вони, в абсолютній більшості випадків, не мають штатних викладачів. Відповідно їх залучають на умовах погодинної оплати праці — на договірних засадах. До речі, саме центри покликані взяти на себе значну частку роз’яснювальної та освітньої роботи щодо нового антикорупційного законодавства.
Специфіка змісту освіти у такого роду закладах післядипломної освіти полягає у мінімумі академічних її компонентів. Натомість це навчання, що максимально наближено до практичних потреб повсякденної роботи посадовців. В результаті, в середньому біля 70% залучених викладачів становлять працівники органів державної влади та місцевого самоврядування, 30% — викладачі вищих навчальних закладів.
Із цим очевидним фактом свого часу погодилося не схильне до винятків Міністерство освіти і науки України. Єдине виключення стосовно вимог до кадрового забезпечення навчального процесу, що застосовуються під час ліцензування навчальних закладів, воно зробило саме для послуг із підвищення кваліфікації та спеціалізації, де «викладати можуть провідні фахівці галузі, а також працівники державних органів виконавчої влади». Більше того, відсоток їх залучення — один із провідних критеріїв, за яким оцінюється ефективність роботи того чи іншого подібного закладу. Тепер, мабуть, вже ні.
Один із аргументів на користь нового обмеження — державний службовець повинен повністю віддаватися своїй роботі. Нема питань — але його спочатку треба навчити, а потім вимагати. Досвід багатьох країн доводить — вишколений освічений апарат, який працює за зрозумілої правової системи — необхідний елемент успішного розвитку. Натомість Українська держава наносить удар у вигляді фактичного штучного унеможливлення проведення занять посадовцями, насамперед, з підвищення кваліфікації, по системі нею же створених навчальних закладів. Саме вони, значною мірою, є інструментами передачі інституційної пам’яті, забезпечують спадковість виконавчого апарату влади, разом із тим — це майданчики для обміну кращими практиками та для досліджень. Між іншим, ці навчальні заклади покликані створювати навчальні курси, проводити тренінги з нового антикорупційного законодавства. Мудрі його автори, вочевидь, вирішили, що викладачі-практики робитимуть це виключно в межах своїх посадових обов’язків, тобто — безкоштовно. Або ж вночі.
Таке управлінське рішення, принаймні, виглядає дивним. У перспективі постраждає вся і без того розхитана система державного управління України, адже можливості для обміну інформацією між різними її ланками, фахової підготовки працівників суттєво зменшаться.
Наскільки нам відомо (якщо не правий — прошу мене виправити) при розробці нового українського законодавства щодо корупції аналізувалися подібні нормативні акти інших країн, зокрема, потужний вплив справили положення законодавства держав, де традиційною є система влади, збудована на засадах самоврядності, починаючи від базових структур. Зрозуміло, що, як правило, там вона не передбачає централізованої системи навчання державних службовців чи їхнього аналога. В США, наприклад, цим займаються або університети щодо вищої освіти, або громадські організації — щодо підвищення кваліфікації. Серед них такі відомі, як International City/County Management Association, RTI International, The United States Conference of the Mayors, Urban Lаnd Institute, National Association of the Counties. До речі, можливість ознайомитися з їхньою роботою мені надала інша недержавна структура — Kennan Institute, яка, втім, належить до державного Woodrow Wilson International Center for Scholars. Зрозуміло, що жодних питань стосовно залучення викладацького складу не виникає — це повністю їхня проблема, держава діє опосередкованими методами — через фінансування певних напрямів. Вочевидь, ситуація вкрай далека від української.
Не можу говорити про себе як про знавця американського законодавства, але у мене склалося таке враження — воно є жорстким щодо застосування і еластичним стосовно відповідності практиці. Нормативні акти там спрямовані на врегулювання стосунків що складаються таким чином, аби бути зручними для переважної більшості громадян. Якщо ж сталося інакше — закон або скасують, або змінять. Втім, трапляється таке не часто, бо підготовка законодавства ведеться дуже ретельно. Як наслідок — повага до права та держави там на голову вище, ніж у нашій країні.
В Україні, на жаль, досі триває хибна практика створення штучних перешкод, які ускладнюють її розвиток, — зрозуміло під прикриттям необхідності застосовування кращої світової практики. В результаті свідомо закладається ситуація, коли порушення стають неминучі — бо інакше робота просто зупиниться. Це свого роду система «гачкового управління», коли посадовці стають заручниками вимушених рішень, на які, поки що, заплющуються очі. Але нагадати можуть будь-якої миті. До того ж, така ситуація просто розбещує управлінський апарат. Чи не краще тут пошукати джерело корупції?
В Україні ми часто отримуємо процес заради процесу, по суті, — його імітацію, а реальна справа вже мало кого цікавить — головне продемонструвати форму. Зрозуміло, що в разі застосування новації, що розглядається показники виявлених проявів корупції зростуть. Незабаром владі буде чим прозвітуватися перед суспільством. Чиновник дуже зручний персонаж для політиків, аби пояснити власну безпорадність. До речі, в нашій країні, на думку автора статті, функціонально він замінив такі свого часу поширені ярлики, як «ворог народу» чи «буржуй». Тобто маємо справу з черговим проявом правового популізму, коли наслідки ніхто не прораховував. А вони межують із самознищенням.
Зверну увагу ще на одну обставину. Свого часу держава зробила низку кроків, спрямованих на залучення викладачів вищих навчальних закладів — науковців до роботи на державній службі. І тепер стаж науково-педагогічної діяльності та державної служби взаємно зараховуються (в разі переходу). Не секрет, що одним зі стимулюючих чинників для викладачів стало збереження можливості вести заняття в межах, визначених законодавством України. Тепер, будемо відвертими, держава, фактично, такої діяльності їх позбавляє. Ми кажемо про довіру громадян до власної держави?
Автор цих рядків чув, що деякі державні службовці за викладання отримують більшу зарплату, ніж за основним місцем роботи. Можливо. Але хтось перевіряв — який відсоток вони становлять? Чомусь думаю, що погоди явно не роблять. На прикладі навчального закладу, де працюю, можу стверджувати — рідкісний викладач-практик читає більше восьми академічних годин (чотирьох пар) на місяць, або раз на тиждень, а третина — взагалі по дві — три пари на рік. Хто щоб не стверджував, а викладання для них — додаткова специфічна робота, яка вимагає сил та підготовки. Не треба стимулювати, бо держава зазнає шкоди? А яку якість натомість отримуємо і куди зайдемо з такою економією? Чи не краще розібратися з випадками, які дійсно викликають запитання, та встановити обмеження (наприклад, із викладанням посадовців у приватних навчальних закладах, де договірні розцінки в рази, якщо не на порядки, відрізняються від тарифів бюджетних закладів — для вузького кола осіб)?
Ситуацій, які б не передбачали альтернативних варіантів вирішення, не існує. У випадку, що розглядається, заклади післядипломної освіти для продовження своєї статутної діяльності можуть:
— залучати переважно вузівських викладачів; але ж вони, як правило, можуть давати слухачам загальнотеоретичні засади; це необхідно, але спрямованість підвищення кваліфікації все ж таки інша;
— залучати досвідчених практиків-пенсіонерів, як це робиться, наприклад, у Німеччині. Але українське законодавство дуже плинне, тому людині, що безпосереднього кожного дня не стикається з розв’язанням нагальних питань своєї роботи, дуже важко перебувати в інформаційному полі;
— не платити з нового року викладачам-практикам, вважаючи, що таким чином вони виконують свої обов’язки як державні службовці та посадові особи місцевого самоврядування; скільки триватиме така любов до андрогогічного мистецтва — питання риторичне;
— кожного разу просити керівника викладача-практика змінити графік його робочого часу. Крім очевидної незручності, постраждають запаси паперу відповідних органів влади;
— зрештою, перенести початок робочого часу закладів післядипломної освіти на 18.00, завершення тоді припадатиме на 3.00 ночі наступного дня. Думаю, що навчальні заклади із задоволенням запрошуватимуть на такі заняття авторів нового антикорупційного законодавства та тих, хто за нього голосував.
Всі наведені варіанти вирішення порушеної проблеми мають суттєві вади. Тому приєднуюсь до думок тих, хто вважає — якщо помічена явна помилка, то необхідно вносити зміни до законодавства негайно, навіть якщо воно ще не набуло чинності і наслідки не відчутні. На нашу думку, доцільно передбачити:
— дозвіл державним службовцям та посадовим особам місцевого самоврядування викладати у навчальних закладах системи підготовки, перепідготовки та підвищення працівників органів державної влади, місцевого самоврядування за плату в робочий час як таких, що належать до системи органів влади — з наступним адекватним відпрацюванням за основним місцем роботи;
— в інших випадах — можливість здійснення викладацької діяльності посадовцями в межах, визначених трудовим законодавством України, виключно за письмовим дозволом їхнього керівника або (для посад, які обіймаються шляхом виборів) — за рішенням відповідної ради чи її виконавчого органу.
Зрозуміло, що законодавчий процес доволі довготривалий. Тому поки що необхідно дати відповідні роз’яснення, аби не перетворити 1 січня 2010 р. на День корупції.
