5 липня 2018 року Президент України Петро Порошенко на церемонії підписання Закону «Про основи національної безпеки України» особливо наголосив та тому, що цей новий закон засвідчує «наше повернення до європейської родини народів, у європейський політичний, економічний, безпековий, правовий простір, аж до набуття членства в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору».
Закон було підготовлено у тісній взаємодії з експертами НАТО, Європейського Союзу і США. По суті, він розпочинає кодифікацію законодавства у сфері національної безпеки. Його прийняття засвідчує початок докорінного перегляду засад та принципів організації діяльності органів державної влади у сфері національної безпеки України.
Зроблено важливий крок на шляху перетворення СБУ за кращими моделями служб внутрішньої безпеки ЄС та НАТО, яка, відповідно до ст. 19 Закону, віднині є «державним органом спеціального призначення з правоохоронними функціями, що забезпечує державну безпеку, здійснюючи з неухильним дотриманням прав і свобод людини і громадянина:
• протидію розвідувально-підривній діяльності проти України;
• боротьбу з тероризмом;
• контррозвідувальний захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності, оборонного і науково-технічного потенціалу, кібербезпеки, економічної та інформаційної безпеки держави, об’єктів критичної інфраструктури;
• охорону державної таємниці».
Визначено конкретні терміни створення сучасної моделі СБУ, тому доручено «Службі безпеки України розробити у шестимісячний строк із дня набуття чинності цим законом законопроект про внесення змін до Закону України «Про Службу безпеки України» та подати його Президентові України для внесення в установленому порядку на розгляд Верховної Ради України» (ст. 6 розділу VІ «Прикінцеві та перехідні положення»).
Ухвалення закону було результатом плідної, але досить складної та тривалої дискусії у внутрішньо- та зовнішньополітичних вимірах, зокрема, щодо СБУ. Понад 60 парламентарів виступили під час його обговорення та ухвалення 21 червня 2018 року, проголосували 248 депутатів Парламенту (проти голосували 17, утрималися 32, не голосували 61). Понад 90 вітчизняних друкованих та електронних ЗМІ висловилися із цього питання, триває дискусія і в інтернет-середовищі, учасники якої висловлювали різні, а водночас і суперечливі погляди. Природно, що триватиме і подальша дискусія навколо цього закону, а у цьому контексті — і майбутнього Служби безпеки України.
Ми пропонуємо розпочати «чесну, фахову і продуктивну розмову, давши волю творчій ініціативі людей», як казав колись наш славетний земляк доктор Богдан Гаврилишин. Його книга «До ефективних суспільств. Дороговкази у майбутнє», стала світовою прем’єрою 1980 року на засіданні «Римського клубу». До речі, у назві статті ми використали саме «дороговкази» стосовно Закону «Про національну безпеку України». Ми керуватимемося також методологією Богдана Гаврилишина для оцінки явищ і подій, у якій поєднуються підходи аналітичний (порівняти практику), рекомендаційний (що запропонувати) та прогнозний (визначити ймовірність запропонованих змін).
ТЕЗИ ПРО ДОРОГОВКАЗИ У МАЙБУТНЄ
1. Надалі пропонуємо дотримуватися обраної методології. Аналіз попередньої дискусії засвідчив, що із всього спектру обговорюваних проблем національної та європейської безпеки при ухваленні Закону «Про національну безпеку України» найбільша увага акцентувалася на питанні нагального позбавлення Служби безпеки «невластивих функцій» та посиленні контролю за її діяльністю. У багатьох випадках відверто демонструвалися політична заангажованість або ж рудиментарний рівень обізнаності у цих питаннях, прагнення «одним махом» заборонити СБУ розслідувати економічні й корупційні злочини. Як відомий персонаж, який для «торжества справедливості усе взяти й поділити», деякі «фахівці» нав’язували суспільству хибне уявлення про те, що такі функції нібито суперечать «стандартам НАТО і Євросоюзу», посилаючись при цьому на Рекомендації ПАРЄ 1402 (1999).
2. Свідченням поверхневого ознайомлення таких «експертів» з вітчизняною правоохоронною системою та функціями сектору безпеки є й те, що СБУ ніколи не розслідувала економічних злочинів, а виявляла та передавала їх за підслідністю. Нагадаємо, що у Рекомендації ПАРЄ 1402 (1999) «Контроль за діяльністю служб внутрішньої безпеки країн-учасниць Ради Європи» відсутній термін «стандарти» безпосередньо щодо організації діяльності спецслужб. Натомість використана така мова: ПАРЄ «вважає за необхідне», «пропонує» тощо. При опрацюванні цих питань Комітет з юридичних питань і прав людини ПАРЄ провів також 1998 року консультації з експертами, у тому числі й ФСБ Росії, у Венеції та Мюнхені.
Результатом, як ми казали раніше, стали не «стандарти» у Рекомендації 1402 (1999), а певні принципи побудови служб внутрішньої безпеки з урахуванням особливостей національних правових систем, серед яких: наявність правової основи діяльності; заборону використання у політичних цілях; наявність демократичного контролю тощо.
Нагадаємо, що майже на 10 років раніше Рек. 1402 (1999), 25 листопада 1991 року, з ініціативи першого керівника СБУ Євгена Марчука, було утворено один із перших правових механізмів демократичного контролю за Службою безпеки. У цей день Голова Верховної Ради України Леонід Кравчук своїм розпорядженням (№ 1859-ХІІ) утворив раду СНБУ, до складу якої входили відомі політики, 5 народних депутатів України: Генріх Алтунян, Михайло Горинь, Юрій Костенко, Валентин Леміш, Володимир Слободенюк. В ухваленому у березні 1992 року Законі «Про Службу безпеки України» були закріплені відповідні статті щодо демократичного контролю, що чинні й сьогодні («Засади діяльності Служби національної безпеки України», «Правова основа діяльності Служби національної безпеки України», «Діяльність Служби національної безпеки України і права людини», «Позапартійність Служби національної України», «Право громадськості на інформацію про діяльність Служби національної безпеки України»).
Це було ще задовго до відкритої російської агресії в Україні, анексії Криму й розв’язаної Кремлем війни на Донбасі. На той час жоден із прихильників наведених вище «стандартів» не міг уявити собі відкритих бойових дій між колишніми «стратегічними партнерами», стосунки між якими базувалися на «Договорі про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і Російською Федерацією» та інших міждержавних угодах.
Підкреслимо, що робота над Рекомендаціями ПАРЄ 1402 (1999) розпочалася у 1994 році, що співпало з певним «романтичним» періодом світової і європейської політики після повалення тоталітарних режимів на території колишнього СРСР та держав Східної Європи. Але вже тоді почали з’являтися тривожні сигнали. Відомий вчений Семюел Хантігтон у 1993 році в американському політологічному часописі «Форін ефферс» опублікував невелику статтю про характер майбутніх конфліктів, які будуть цивілізаційними. Одночасно почав народжуватися «Русский мир», який сьогодні активно використовується російською владою як цивілізаційна зброя, що особливо на собі відчули країни Балтії.
3. У цьому контексті реалізація Закону «Про національну безпеку України», у тому числі — реформування СБУ, вимагатиме розв’язання фундаментальної проблеми. Вона дуже чутлива та суперечлива, тому що мова йде про «забезпечення правильного балансу між нашою концепцією свободи та нашою потребою в безпеці», про що йдеться в Рекомендації ПАРЄ 1713 (2005) «Про демократичний нагляд за станом у сфері безпеки в державах-членах».
Цей непростий процес пройшли суспільства в США та країни Європи. Після відомої терористичної атаки у 2001 році американців згуртувала класична формула свободи, сформульована ще середньовічним нідерландським філософом Бенедиктом Спінозою: «Свобода є усвідомлена необхідність». Було ухвалено закон під назвою «Патріотичний акт», який давав спецслужбам і поліції широкі повноваження порівняно із мирними часами.
Якщо ми, українці, не знайдемо «правильного балансу між нашою концепцією свободи та нашою потребою в безпеці», то незабаром на порозі домівок пропагандистів «європейського бачення у діяльності СБУ» у Києві, Львові, Луцьку, Запоріжжі, а незабаром — у Лондоні, Амстердамі, Брюгге, Брюсселі, Парижі та інших з’являться «зелені чоловічки» та чистісінькою російською мовою скажуть «Добрый день!» Так вже було у країнах Балтії (Литві, Латвії та Естонії) у 1939—1940 роках, в Угорщині (1956) та Чехословаччині (1968), а також в українському Криму та на Донбасі — 2014 року.
4. У новому Законі «Про національну безпеку України» передбачено, що СБУ відмовляється від боротьби з економічними злочинами та зосереджує зусилля на контррозвідувальному та антитерористичному захисті критичної інфраструктури держави, її оборонного і економічного потенціалу. За участю СБУ розроблено Концепцію створення системи захисту критичної інфраструктури України, здійснюється підготовка проекту Закону України «Про критичну інфраструктуру та її захист». Доцільність цього кроку підкреслюють приклади низки служб внутрішньої безпеки країн ЄС та НАТО (Бельгія, Болгарія, Великобританія, Естонія, Латвія, Литва, Люксембург, Німеччина, Польща, Румунія, Словаччина, Словенія, Туреччина, Угорщина, Фінляндія, Франція, Хорватія, Чехія).
Доцільність такого кроку засвідчила і гібридна війна, що веде Росія проти України. Підрозділами контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки СБУ у 2014 — 2018 роках надано сприяння органам влади у стримуванні реалізації Російською Федерацією на території України своїх геополітичних та геоекономічних інтересів, значно зменшено російську присутність в національній економіці, знижено залежність держави від критичної сировини, викрито та припинено агресивні спроби кредитної й інвестиційної експансії РФ.
Наприклад, Служба безпеки України запобігла намірам акціонерів ПАТ «Харківський тракторний завод» щодо повного припинення його діяльності та перенесення до РФ виробничих потужностей, які планувалося залучити до виконання російського державного оборонного замовлення. За результатами проведення гострих оперативно-слідчих заходів не допущено протиправне копіювання та передачу російській стороні конструкторської та технічної документації оборонного характеру, в тому числі тієї, яка містить державну таємницю. За рішенням суду накладено арешт на рахунки, цілісний майновий комплекс та акції заводу, що дозволило зупинити руйнування виробництва.
Наявні й інші численні приклади, про окремі з яких повідомляється на сайті СБУ.
5. Під час обговорення 21 червня 2018 року у сесійній залі народні депутати не підтримали пропозиції передати функцію боротьби з корупцією та організованою злочинністю до інших правоохоронних органів та терміново ліквідувати ГУ «К» Служби безпеки України.
Водночас зазначеної функції та завдань немає в опублікованому Законі «Про національну безпеку України» серед завдань і функцій СБУ. Одночасно це визначатиме і рамкові параметри проекту Закону «Про Службу безпеки України», який має бути подано на розгляд не пізніше 7 січня 2019 року.
Що можна сказати з цього приводу? Вдамося до запропонованої нами методики і розпочнемо з аналітичного підходу, тобто порівняння практики. Завдання з протидії корупції та організованій злочинності у межах визначеної компетенції виконують спецслужби внутрішньої безпеки країн ЄС та НАТО, таких, як Німеччина, Франція, Іспанія, Польща, Румунія, Словаччина, США, Канада, Бельгія Болгарія, Греція Іспанія Італія Португалія, Туреччина, Естонія Латвія, Польща, Угорщина тощо.
Такий підхід базується на інтегральній оцінці небезпеки тісного взаємозв’язку організованої злочинності з тероризмом. За оцінками Всесвітнього банку, терористичний напад на США 11 вересня 2001 року збільшив кількість жебраків у світі на 10 млн. чоловік та завдав шкоди світовій економіці на суму понад 80 млрд доларів. Транснаціональна організована злочинність та корупція, особливо наркоторгівля (дохід до 500 млрд. доларів США) та відмивання брудних грошей (до 1,5 трлн доларів США на рік) були і будуть одним із джерел фінансування міжнародного тероризму.
На жаль, це стабільна тенденція. Але знаючи про це, чому в умовах російської війни проти України пропонується виключити Службу безпеки України (по суті, національну контррозвідку) із переліку національних спецслужб, які протидіють організованій злочинності? Як у цьому контексті розуміти п. 4 ст. 4 Закону «Про розвідувальні органи України», на які покладено «участь у боротьбі з тероризмом, міжнародною організованою злочинністю, незаконним обігом наркотичних засобів, незаконною торгівлею зброєю і технологією її виготовлення, незаконною міграцією?...» Адже власне підрозділи Служби безпеки України через спорідненість форм і методів оперативно-розшукової й контррозвідувальної діяльності тривалий час були й залишаються основними споживачами розвідувальної інформації, яку добувають СЗР, ГУР МО, прикордонна розвідка України з проблем протидії організованій злочинності.
Хто в Україні після 7 січня 2019 року виконуватиме ці завдання? Чи це стримає поширення корупції й організованої злочинності суто поліцейськими прийомами та засобами кримінальної репресії, наявними в арсеналі НАБУ, Національної поліції, ДБР тощо? Тому виникає гостра потреба у використанні напрацьованих в СБУ спеціальних методів до подолання зазначених негативних явищ. Спецслужба спроможна (у повній відповідності до європейських підходів щодо не тільки реактивного, але і проактивного впливу) застосовувати контррозвідувальні методи, зокрема із тим, щоб протидіяти корупції та організованій злочинності в усіх їх загрозливих для державної безпеки України проявах.
6. Ветерани розвідувальних органів України висловлюють занепокоєння з приводу недооцінки важливості збереження встановлених законодавством обмежень на число суб’єктів розвідувальної діяльності.
Як відомо, Законом України «Про розвідувальні органи України» визначено, що виключне право на розвідувальну діяльність мають Служба зовнішньої розвідки України, розвідувальний орган Міністерства оборони України (Головне управління розвідки Міністерства оборони України) та розвідувальний орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах охорони державного кордону (Прикордонна розвідка). Ним же забороняється займатися розвідувальною діяльністю іншим органам державної влади, підприємствам, установам і організаціям незалежно від форми власності, а також фізичним особам.
Водночас замість того, щоб підтвердити непорушність вказаних основоположних принципів організації цієї надзвичайно специфічної й чутливої сфери зовнішньополітичної діяльності, Закон України «Про національну безпеку України» створив умови для розширення в подальшому кількості її суб’єктів. Мова йде не лише про нове визначення розвідувальних органів України, що відтепер фігурують як «державні органи або структурні підрозділи у їх складі» (стаття 20), але й про дозвіл на «залучення до виконання окремих розвідувальних завдань інших суб’єктів» (стаття 32).
Переконані, що на даному етапі розширення розвідувального співтовариства України неминуче призведе до розбалансування й без того недосконалої системи взаємодії між розвідувальними органами, дублювання функцій, посилення нездорової конкуренції між ними, зростання бюджетних витрат, збільшення кількості конфліктних ситуацій, а у разі цілком прогнозованих «провалів» — суттєвих іміджевих втрат для держави.
7. Закон удосконалює існуючу конфігурацію демократичного цивільного контролю над сектором безпеки (розділ ІІІ «Демократичний цивільний контроль», а також розділ ІV «Прикінцеві та перехідні положення»). Передбачається, зокрема, створення відповідного Комітету Верховної Ради.
Як зазначив Президент України, новий закон, з одного боку, передбачатиме як нові додаткові повноваження СБУ, а з іншого — підвищить цивільний, у тому числі й парламентський контроль за її діяльністю.
Практика діяльності відповідних парламентських комітетів в країнах ЄС і НАТО нещодавно обговорювалася на експертних консультаціях у квітні 2018 року у Києві за участю експертів Служби безпеки України, розвідувальних органів, парламентарів, Офіса НАТО в Україні та Консультативної місії ЄС, Женевського центру демократичного контролю над збройними силами (DCAF).
У центрі уваги була специфіка участі такого комітету у захисті конституційних прав і свобод громадян та інтересів національної безпеки, розвитку сильних безпекових інституцій за рахунок парламентського контролю за спецслужбами, мінімізація політичного впливу на спецслужби, контроль за ефективністю використання бюджетних коштів.
Приємно нагадати про те, що 26 червня 2018 року, відповідно до наказу голови Служби безпеки України генерала армії України В. Грицака, оголошено подяку Служби безпеки України із врученням нагородного знаку заступнику директора DCAF Філіпу Флурі за його «значний особистий внесок у розбудову в Україні європейських та євроатлантичних принципів демократичного цивільного контролю над спеціальними службами».
Плідна співпраця СБ України із DCAF — впливовою науково-аналітичною установою ЄС та НАТО — розпочалася у середині 2008 року. 23 квітня 2008 року в Національному університеті «Юридична академія України ім. Я. Мудрого» (м.Харків) відбулася міжнародна конференція «Захист демократичних цінностей і дотримання прав людини у діяльності спецслужб».
З того часу Служба безпеки України спільно з DCAF, НАТО та ЄС, міжнародною та українською експертною спільнотою, Національним інститутом стратегічних досліджень, провідними українськими вишами проведено 8 таких науково-практичних міжнародних конференцій, у яких взяло участь майже 900 учасників. Це сприяло формуванню у сфері національної та державної безпеки України професійної спільноти експертів в галузі демократичного цивільного контролю, і цю практику варто продовжувати.
8. Про один із ключових моментів. Під час підписання Закону «Про національну безпеку України» Президент Петро Порошенко наголосив, що «такі революційні зміни в секторі оборони і безпеки» потрібні навіть в умовах війни та необхідності давати відсіч російському агресору. «Я твердо наголошую, що аргумент про те, що війна не є часом для реформ, є абсолютно хибним», — наголосив він.
Зауважимо, що згадані на початку статті заангажовані або недостатньо обізнані «експерти» активно використовували заїжджену платівку про відсутність реформ і принципово не помічали тих революційних зрушень у 2014—2018 роках в Службі безпеки України, про що неодноразово інформували голова СБУ, генерал армії України Василь Грицак та інші керівники Служби. Ми не перебільшимо, бо без їхньої сміливості та волі до таких перетворень 4 роки неможливо було б воювати з російським агресором та створити реальну базу для наступних реформ сектору безпеки та СБУ. Коротко про зроблене.
Передусім це стосувалося людей. Удосконалено кадрову політику, здійснено комплексні заходи з очищення лав СБУ від зрадників (проводяться 96 кримінальних проваджень стосовно таких осіб, за 21 з них набув чинності вирок суду) та невмотивованих співробітників. Скориговано завдання та оновлено структуру підрозділів контррозвідки та військової контррозвідки, започатковано заходи з удосконалення контррозвідувального режиму в Україні, переорієнтацію діяльності Служби у сфері економіки на контррозвідувальний та антитерористичний захист критичної інфраструктури держави.
Упроваджуються сучасні методики підготовки особового складу Центру спеціальних операцій боротьби з тероризмом СБУ, що застосовуються у країнах-членах ЄС та НАТО, удосконалено його управління. Створено Ситуаційний центр забезпечення кібернетичної безпеки, обладнання та програмне забезпечення якого отримано в рамках виконання першого етапу Угоди про реалізацію Трастового фонду Україна — НАТО з питань кібербезпеки.
Ми упевнені, що уроки АТО стануть майданом для реформи СБУ. У цьому контексті варто було б ініціювати проведення крупного міжнародного форуму, на який запросити послів іноземних держав, наших партнерів із НАТО, чиновників Євросоюзу, депутатів ПАРЄ. На цьому зібранні дати їм можливість ознайомитися з легалізованими матеріалами, які розповідають про протидію спецслужбам Російської Федерації. Можливо, західні фахівці виявляться більш підготовленими для сприйняття об’єктивної реальності й згодом поділяться своїми враженнями з українськими експертами й парламентарями.
НАСАМКІНЕЦЬ
Ми вдячні редакції та готові і далі продовжити дискусію з питань розвідки і контррозвідки, кібербезпеки, захисту державного суверенітету та підготовки особового складу та інших питань, про які сьогодні не йшлося. Вбачається, що подальший зміст такої дискусії варто визначати у світоглядних категоріях.
Передусім, у світоглядному сенсі український Закон «Про національну безпеку України» року близький за своєю філософією із Законом «Про національну безпеку» США від 1947 року, де визначено мету останнього — «забезпечити вироблення об’єднаної політики та процедур для відомств, агентств і функцій уряду, які стосуються національної безпеки...» (ст. 2 «Заява про політику»).
Наголосимо, що американський Закон вже працює 71 (!) рік, тому ми пропонуємо амбітне завдання: що мають зробити українські політики, урядовці та експертне середовище для того, щоби Закон «Про національну безпеку України» працював би принаймні не менше, ніж його американський дідусь.
