Незважаючи на впровадження казначейської системи виконання бюджету, значна частина бюджетних коштів як і раніше працює на банківські установи, по суті збагачуючи їх. За 1997 рік залишки бюджетних коштів на рахунках банків виросли на 134,6 млн. грн. і на 1 січня 1998 року становили величезну суму — понад 1 млрд. грн.
У попередній статті («День», № 176) ми розглянули деякі стратегічні моменти поліпшення бюджетного процесу. Цю ж статтю присвячено більш прикладним, якщо можна так сказати, аспектам бюджетного процесу: проблемам зростання доходної частини бюджету, розумного скорочення його витратної частини, зменшення дефіциту бюджету.
Перше, про що б хотілося згадати в зв’язку з завданням поліпшення бюджетної ситуації, торкається скасування необгрунтованих пільг із сплати податків. За даними Державної податкової адміністрації, через податкові пільги суб’єктам господарювання з обов’язкових платежів держбюджет тільки за шість місяців поточного року недоотримав понад 6 млрд. гривень (!). Ця величина більш ніж удвічі перевищує суму фактичних надходжень до бюджету від податків, за якими надавалися пільги. Кількість податкових пільг за перше півріччя поточного року не поменшала, а збільшилася. Як кажуть, приїхали...
Потрібна термінова і всеосяжна інвентаризація податкових пільг і різке скорочення їхніх обсягів, і насамперед пільг зі сплати податку на додану вартість, акцизного збору, митних платежів. Візьмімо, наприклад, ситуацію, яка склалася з податком на додану вартість. Реальна сума податку на додану вартість цього року повинна була бути вдвічі більшою від тієї суми, яка фактично надійшла до бюджету 1997 року (а це додаткові мільярди гривень). Поточного року ситуація з надходженням до бюджету цього податку тільки погіршилася. Все це виявилося результатом одночасного існування, з одного боку, податкових пільг на імпорт, а з іншого — премій експортерам. Причому зроблено це було всупереч здоровому глузду і світовому досвіду. Адже системи оподаткування, що діють у світі, передбачають два можливих шляхи стягування ПДВ з експорту та імпорту: або вводяться нульові ставки й на експорт, і на імпорт, або вводяться однакові фіксовані ставки для всіх без винятку імпортерів і повернення сплачених податків експортерам. Ми ж маємо справу в даному питанні з певним «мутантом», через який втрати доходної частини бюджету становлять мільярди гривень. Чи не дуже марнотратно живемо, враховуючи реалії сьогоднішнього дня і хронічну «порожнечу» бюджету?
Не менш гостра ситуація зі своєчасним і повним поверненням бюджетних позик. Це дуже серйозний і реальний резерв бюджетних надходжень. Наприклад, прострочена заборгованість Держкомітету України з матеріальних резервів на 01.07.98 становила 3,6 млрд. грн. (!), збільшившись з початку року на 1,3 млрд. грн. Причому в бюджеті-98 передбачалося повернення 0,9 млрд. грн. із 2,3 млрд. грн. боргу, що утворився на початок цього року. Однак надходжень до бюджету за шість місяців поточного року практично не було. Завважте, що і в цьому разі йдеться про мільярдні суми.
Взагалі дивує ось яка обставина: якщо сьогодні, скажемо прямо, відсутні надійні гарантії й механізми повернення позичених державних цінностей, то чи можна так легко поводитися із мільярдними сумами з мізерних бюджетних коштів? І доки ж тягнути із розробкою і впровадженням механізму стягування реальної плати за користування товарно-матеріальними цінностями, відпущеними в кредит? Не можна ж все, зрештою, пускати на самоплив. Чи це комусь треба? Адже Держкомрезерв не самотній, в одному ряду з ним і ДАК «Хліб України», і АТ «Укрнафта», й багато інших.
Ще один характерний приклад про мільярдні суми. Як відомо, в нас існують позабюджетні фонди й фонди спеціального призначення, які не входять до складу держбюджету. Однак функціонування цих фондів призводить до відвернення величезних бюджетних ресурсів (близько 1 млрд. грн. на рік). Так, надходження до позабюджетних фондів 1996-1997 рр. становили близько 4,2% фактичних доходів держбюджету, а витрати — 3,4% фактичних витрат держбюджету.
В нас у країні діють понад шістсот (!) позабюджетних і спеціальних фондів. Тим часом, наприклад, у Великій Британії лише три позабюджетних фонди: зведений резервний, загальнодержавного страхування і фонд страхування від нещасних випадків на виробництві. Взагалі в розвинених країнах цільовою функцією таких фондів є передусім соціальне страхування. І називаються вони не позабюджетними, а спеціальними урядовими, чи муніципальними фондами. Це вкрай принциповий момент, подібний статус вимагає їхнього включення до зведеного бюджету держави.
Я думаю, настав час провести інвентаризацію всіх без винятку існуючих фондів спеціального призначення й позабюджетних фондів. При цьому дуже важливо вивчити правову основу їхнього створення й діяльності, економічну й соціальну ефективність зроблених витрат. Безпідставно створені фонди повинні бути ліквідовані, а вивільнені при цьому кошти — направлені до держбюджету. За найскромнішими оцінками, подібні заходи привели б до збільшення доходної частини бюджету на сотні мільйонів гривень.
Сьогодні ж ці вкрай необхідні бюджету кошти в багатьох випадках використовуються нераціонально, якщо не сказати більше. Так, вельми характерним прикладом явно неефективного використання коштів фондів спеціального призначення є діяльність Державного інноваційного фонду. Кошти цього Фонду в основному спрямовуються на фінансування підприємств з дуже малою питомою вагою впровадження новітніх технологій і науково-технічних розробок. 1997 року за рахунок коштів Фонду профінансовано 238 проектів на 217,6 млн. грн., але майже 40% припадають на фінансування підприємств, статутний фонд яких не перевищує 1-2 тис. грн. Причому протягом всього 1997 року на рахунки Фонду повернено коштів на суму всього лише 10,8 млн. грн.; залишки ж загальної заборгованості за наданими кредитами становлять без малого 400 млн. грн. Що можна ще додати до сказаного? Думаю, й так усе ясно.
Розглядаючи бюджетний процес і його проблеми, просто неможливо не торкнутися питання про взаємозаліки. Це справді бич для нашої економіки і для бюджету загалом. Взаємозаліки — це офіційний канал для ухиляння від сплати платежів до бюджету. Саме проведення взаємозаліків істотно спотворює реальні показники бюджету, унеможливлює встановлення справжньої картини руху фінансових потоків, призводить до численних порушень і зловживань. 1997 року за рахунок взаємозаліків прибуткова частина держбюджету була нібито «виконана» на 22,9%, витратна — на 16,3%, а разом за прибутками й витратами — на суму 7,2 млрд. грн. Загалом було проведено 13,5 тис. взаємозаліків.
В Указі Президента від 21 січня 1998 року було доручено відповідним відомствам вирішити питання щодо заборони з 1 лютого поточного року проведення взаємозаліків. І що ж? А ось що: цю вимогу Указу на практиці було просто проігноровано. У першому півріччі в рахунок виконання держбюджету за поточний рік уже було проведено взаємозаліків на суму близько 500 млн. грн.
Ми доти не вийдемо з цього порочного кола (і, відповідно, втрати бюджету будуть величезними), поки реально не заборонимо проведення взаємозаліків до урегулювання зазначеного питання в законодавчому порядку й розроблення відповідної нормативної бази. Причому це буде зовсім не якийсь драконівський захід (як може декому здатися), а спроба наведення елементарного порядку в питаннях надходження податків і зборів до бюджету. Принаймні вже зараз як невідкладний захід слід хоча б обмежити проведення взаємозаліків бюджетної заборгованості на основі скорочення кількості їхніх учасників і повної заборони передавання прав боргу.
Значні резерви для фінансування дефіциту держбюджету, поповнення його доходної частини пов’язані з розв’язанням проблеми так званих залишків бюджетних коштів, які знаходяться на рахунках головних розпорядників кредитів. Скільки вже говорено і писано з цього питання, а віз і нині там...
Про що все-таки йдеться? Незважаючи на впровадження казначейської системи виконання бюджету, значна частина бюджетних коштів як і раніше працює на банківські установи, по суті збагачуючи їх. За 1997 рік залишки бюджетних коштів на рахунках банків виросли на 134,6 млн. грн. і на 1 січня 1998 року становили величезну суму — понад 1 млрд. грн. Що робити в подібній ситуації? Тільки одне: потрібні конкретні заходи щодо якнайшвидшого впровадження єдиного казначейського рахунку. Розрахунки показують, що коли найближчим часом буде відпрацьовано механізм і термін переходу до єдиного рахунку Державного казначейства, то тим самим буде створено умови з єдиноразового залучення залишку бюджетних коштів для фінансування дефіциту бюджету і скорочення сум запозичення на 1,0—1,2 млрд. грн. Величезні кошти, що й казати, вкрай необхідні в нашому бюджеті, що «охляв». Але без політичної хвилі залучити ці кошти для розв’язання бюджетних проблем просто не вдасться — надто великі амбіції багатьох зацікавлених у тому, щоб все залишалося як і раніше, осіб.
Абсолютно очевидно, що ми досі так і не навчилися раціонально управляти бюджетними коштами та їх потоками. Говоримо, обговорюємо, але так і не змогли відпрацювати механізм зарахування доходів держбюджету безпосередньо на рахунки бюджету, виключаючи їх попередню акумуляцію на рахунках найрізноманітніших міністерств і відомств, приватних банків. Вельми типовий приклад цього — діючий порядок надходжень коштів, що належать бюджету, від Державної митної служби, який передбачає щонайменше три «перевалки» до їх надходження до бюджету і значне проміжне накопичення на рахунках Держмитслужби в комерційних банках. Абсолютно аналогічна ситуація з мобілізацією надходжень до бюджету коштів від приватизації державного майна, в інших міністерствах і відомствах (МВС, МЗС тощо). Причому в деяких випадках подібний механізм передбачено законодавчими і нормативними актами, а також відомчими рішеннями.
Щоб уникнути надалі вельми відчутних збитків у бюджеті, треба жорстко встановити, що всі податки і обов’язкові збори, які виплачують платники податків, враховуючи платежі з фіксованими розмірами (плата за ліцензії, патенти тощо), повинні безпосередньо зараховуватися до бюджету з подальшим перерахуванням певної частини відповідним органам на їхній розвиток. Для цього необхідно найближчим часом провести інвентаризацію нормативно-правових актів, рахунків міністерств і відомств і ввести в дію механізм безпосереднього і своєчасного зарахування до бюджету коштів, що належать йому. Економічний ефект від впровадження цих механізмів дасть можливість додатково залучити до бюджету щонайменше 300 млн. грн.
Безконтрольність і безвідповідальність у використанні коштів місцевих бюджетів, «життя не по коштах» стали, на жаль, звичайними явищами в діяльності органів місцевого самоврядування в різних регіонах країни. Як відомо, частка місцевих бюджетів у зведеному бюджеті держави становить нині 40%. Це величезні народні гроші. Але як не гірко це визнавати, сьогодні фактично зруйновано систему контролю за виконанням місцевих бюджетів, що лягає важким тягарем на зведений бюджет держави.
Мабуть, у найбільш концентрованому вигляді ці вади виявилися в діяльності органів місцевого самоврядування міста Одеси протягом 1994—1998 років. І як це не боляче, але змовчати про це просто не можу — дуже волаючими були порушення при формуванні, затвердженні міського бюджету, реалізації випуску облігацій міської позики, в процесі приватизації об’єктів комунальної власності.
В наявності свідоме руйнування правового поля шляхом масового ухвалення незаконних нормативних актів. Про що взагалі можна говорити, якщо за хронічної бюджетної заборгованості міста, сам цей бюджет не затверджувався міською радою в 1996 і 1998 роках. Робилося це, як ви розумієте, з метою створення резерву грошових коштів для управління ними «в ручному режимі». Для цього ж було розроблено й впроваджено протизаконну систему стягнення з суб’єктів підприємницької діяльності міста взагалі не передбачених чинним законодавством платежів до різного роду позабюджетних фондів і на інші спеціальні рахунки, відкриті, всупереч закону, в структурних підрозділах виконкому.
Щоб цього не було надалі, слід привести в відповідність цілу низку законодавчих актів. Має бути їх сувора супідрядність. Чому ми постійно чуємо посилання від зацікавлених осіб тільки на закон «Про місцеве самоврядування в Україні» і, особливо, на ту його частину, де говориться, що місцеві бюджети самостійні, а органи місцевого самоврядування самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети?
Але чому при цьому не посилаються на закони «Про бюджетну систему України», «Про державний бюджет» тощо, де регулюються питання бюджетного процесу загалом? Думаю, що настав час відповідним державним органам підготувати і внести на розгляд Верховної Ради необхідні зміни до чинного законодавства з метою наведення порядку в питаннях контролю за виконанням місцевих бюджетів. Тільки тоді окремі суб’єкти місцевого самоврядування перестануть розуміти бюджетний процес виключно як виконання своїх власних прагнень.
І на закінчення хочу підкреслити, що причини найгострішої бюджетно-фінансової кризи в нашій країні — це, передусім, наші внутрішні причини, породжені відсутністю, або непрофесійним управлінням соціально-економічним процесом. Ніхто й ні звідки не експортував нам цей процес. І як би нам зараз не потрібен був зовнішній кредит, він не врятує нашу бюджетно-фінансову систему від краху, а лише відтягне час. Нам самим треба діяти.
№177 17.09.98 «День»
При використанні наших публікацій посилання на газету обов'язкове. © «День»
