Залежність від іноземних кредитів перетворилася на канал впливу на українську
економіку та політику
Павло ПЕТРЕНКО, кандидат економічних наук
Майже три чверті юридичних осіб-резидентів, які отримали
під державні гарантії іноземні кредити, стали боржниками. Загальна сума
простроченої внутрішньої заборгованості позичальників перед державним бюджетом
на початок 1999 року становила більше 847 млн. доларів США.
Оскільки самі позичальники не розраховувалися і продовжують
не розраховуватися з кредиторами, з ними, у зв'язку з настанням гарантійних
зобов'язань, розраховується уряд, але вже бюджетними коштами. Таким чином
Кабінет Міністрів України, не маючи на це відповідних прав, розпоряджається
коштами громадян України, які в більшості своїй не отримують вчасно належної
їм заробітної плати та пенсії.
Чомусь деякі економісти, досліджуючи це питання, особливо
загострюють увагу на так званих проблемних позичальниках, котрі отримали
кредити під гарантію уряду. Власне кажучи, а чи були взагалі гарантії Кабінету
Міністрів України? Аналіз показує, що значна кількість зобов'язань уряду
(на суму більше $400 млн.) в зазначений період підписувалася за вказівками
зверху. На жаль, і сьогодні трапляються випадки, коли гарантійне зобов'язання
від імені уряду підписується високопосадовим чиновником до того, як буде
прийнята відповідна постанова. До речі, велика кількість гарантійних зобов'язань
оформлена виключно іноземною мовою, з помилками, з посиланнями на ще неіснуючі
юридичні документи.
До вересня 1996 р. з позичальниками кредитів не укладалися
договори застави майна, не надавався повний пакет документів для оформлення
кредиту. Та й пізніше лише з половиною усіх позичальників були укладені
договори застави.
Нерідко за рахунок коштів державного бюджету України надається
фінансова підтримка навіть нерезидентам, які є засновниками спільних підприємств
(СП). Лише для отримання ними іноземних товарних кредитів під гарантії
Кабінету Міністрів були надані гарантії іноземним кредиторам на суму більше
155 млн. німецьких марок, 42 млн. доларів США, 72 млн. французьких франків.
Інакше кажучи, іноземна країна, яка надає нашій державі так званий пільговий
кредит, надає його власному підприємцю через гарантійні зобов'язання уряду
України.
Запозичені за кордоном ресурси при нерозумному використанні
становлять навіть більшу небезпеку, ніж їхня відсутність. У всіх країнах
світу державні гарантії є інструментом значного політичного впливу на прийняття
економічних рішень. Та аналізуючи процес надання гарантій нашим урядом
і цілі, на які використовуються іноземні кредити, можна дійти висновку,
що вони переносять ризик за неповернення кредиту (як для позичальника,
так і для кредитора) на рівень формування економічної політики. Державні
гарантії призводять до викривлення умов конкуренції і зниження народногосподарської
ефективності в цілому.
Надаючи гарантії за принципом «броунівського руху», держава
не має достатньої інформації про специфічні умови конкретних ринків. Чинні
процедури експертної оцінки проектів залучення іноземних кредитів у значній
мірі базуються на суб'єктивних оцінках і особистих інтересах. Тому у більшості
випадків цілі, задля яких надаються державні гарантії, не досягаються через
безвідповідальну процедуру надання державних гарантій.
Але як отримати реалістичну оцінку ефективності та фінансової
віддачі залучених іноземних кредитів, як визначити їхній вплив на економічне
зростання відповідних виробництв або на покращення соціально-економічного
клімату у суспільстві? Це — найважливіші питання, які постійно вимагають
відповіді в процесі управління зовнішнім боргом. Проте до цього часу не
визначені критерії ефективності використання іноземних товарних кредитів
у різних галузях виробництва, в тому числі у проектах, які мають загальнодержавне
значення. Уряд оцінює ефективність використання запозичених іноземних кредитів
виключно з позиції окупності. Як наслідок, переважна їх більшість спрямовується
не на розвиток високотехнологічного виробництва, придбання новітніх технологій,
поліпшення соціально-економічного клімату, а носить суто споживацький характер.
Указами Президента України визначено єдиний в державі орган
— Національне агентство України з питань розвитку та європейської інтеграції
(НАУРЄІ), основним завданням якого є аналіз ефективності використання залучених
іноземних кредитів. Відповідно до покладених на це агентство завдань воно
«...готує для розгляду Валютно-кредитною радою Кабінету Міністрів України
пропозиції та висновки щодо доцільності надання чи відшкодування гарантій
або інших зобов'язань Кабінету Міністрів України».
Якщо взяти до уваги, що рішення про надання іноземного
кредиту під гарантії уряду приймає Валютно- кредитна рада, яку очолює голова
НАУР Є І, то він і є найголовнішою відповідальною особою в державі за залучення
і використання іноземних кредитів.
Однак практика показала, що концентрація державних повноважень
у однієї особи, штучне створення під неї виконавчого органу, котрий згідно
з указом Президента України «...координує роботу міністерств, інших органів
виконавчої влади ...щодо залучення, використання та погашення кредитів...»,
відсутність концепції зовнішніх кредитних запозичень і чіткого державного
контролю за їх використанням завдали національній безпеці суттєвих збитків.
Повноваження, надані голові ВКР та НАУРЄІ щодо надання
українським резидентам іноземних кредитів під гарантію уряду, більші за
владу самого прем'єр-міністра. Фактично за останнім закріплено лише право
«вибивати» борги від позичальників.
Дивні заходи (взяття фактично під арешт керівників підприємств-боржників),
до яких вдався прем'єр-міністр України, розцінені в країні лише як зловживання
службовим становищем та порушення прав і свобод громадян. За таких обставин
марно очікувати приплив іноземних інвестицій, бо інвестор вбачає тут відверте
попрання не тільки законів України, а й міжнародних норм, і не може довіряти
такій державі.
Проте, всупереч здоровому глузду та реальним фактам, окремі
«дослідники» феномена нашого прем'єра поспішили повідомити в засобах масової
інформації, що останнім часом у державі діє струнка система контролю за
поверненням кредитів. На їхню думку, реально повернені за 4 місяці 1998
року 132 млн. грн. є свідченням позитивних заходів уряду.
Більш глибокий аналіз цієї проблеми показує вкрай низьку
ефективність запроваджених урядом заходів щодо повернення коштів до бюджету.
Відшкодована заборгованість становить лише 14% від суми, фактично сплаченої
іноземним кредиторам у 1998 році за рахунок державного бюджету і всього
4,5% від загальної суми заборгованості з початку отримання іноземних кредитів.
Крім того, 75% від суми всіх здійснених у 1998 році відшкодувань оформлено
шляхом взаємозаліків і це в той час, як з державного бюджету платежі здійснювалися
грошовими коштами.
Прем'єр-міністр України не може вплинути на застосування
санкцій до боржників. Здійснюється цей процес за сценарієм, в якому він
аж ніяк не виконує функції режисера. Так, за станом на початок вересня
1998 року в заходах щодо відшкодування витрат державного бюджету на виконання
гарантійних зобов'язань уряду, затверджених постановою Кабінету Міністрів
України від 21.09.98 р., із 48 підприємств-боржників перелічені тільки
29.
Борг підприємств, з яких не вибивалися кредити, становить
більше 250 млн. доларів США, або 30% від загальної його суми. Виявляється,
що до них не можуть бути застосовані санкції, оскільки окремими посадовими
особами уряду їм продовжені терміни погашення боргів перед державним бюджетом.
Такі дії є прямим порушенням не тільки нормативно-правових актів Кабміну,
а й статті 26 Закону України «Про Державний бюджет України на 1998 рік».
А це вже конфлікт не з прем'єр-міністром, а з Кримінальним кодексом.
Зовнішні кредитні позики переплітаються не тільки із меркантильною
зацікавленістю в них окремих посадових осіб, а й з прямим тиском з боку
зарубіжних країн на українське керівництво і його бюджетні справи по лінії
міжнародних кредитів. Залежність від кредитів перетворилася у відкритий
канал впливу на українську економіку та політику.
Навіть німецька консультативна група при уряді України
в аналітичній записці «До питання про експертизу і надання державних гарантій»
дійшла висновку, що в нинішній економічній ситуації відмова від надання
державних гарантій є радикальним рішенням.
Вихід полягає у негайному призупиненні процедури надання
урядом гарантійних зобов'язань під залучені іноземні кредити. Відновити
її можна буде лише після того, як буде розплутано клубок управлінських
проблем. Існуюча структура виконавчої влади є основним джерелом неефективної
роботи уряду. Потрібні чіткі принципи управління і планування, щоб поставити
під реальний контроль діяльність будь-якого її органу.
Збереження або косметичний ремонт відомчої системи управління,
чим ми по суті в останній час так наполегливо займаємося, є могутній засіб
для процвітання страхітливого бюрократичного безпорядку. В країнах з високорозвиненою
ринковою економікою існує постійно оновлювана мережа інститутів ринкового
регулювання, котрі перешкоджають руйнівним проявам суперечностей (при здійсненні
господарської реформи і великомасштабної реконструкції народного господарства).
Один із цих інститутів — кредитна політика, але поєднана з відповідальністю,
як тих, хто отримує іноземний кредит, так і тих, хто його гарантує.
